Далее для случаев, когда очевидно, что  общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принять, то необходимо заложить в Конституции хотя бы вынесение Государственной Думой решения о поручении Президенту урегулировать эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Там не принимаются указы вместо законов явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.

     Отсюда  еще один фактор: принятие указа  вместо закона, даже на время, допустимо  тогда, когда концепция регулирования  ясна и в оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: представленный в Госдуму Правительством проект Закона о втором этапе приватизации не получил ее поддержки. И на следующий день Президент РФ принял свой указ об утверждении программы. Это уже не «восполнение пробела», а поступок «в пику» Госдуме⁵⁵. И вряд ли в данном случае речь может идти о «полноценной», как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений.

      Рассмотрим классификацию указов Президента РФ предложенную А.В. Мицкевичем⁵⁶:

• указы по собственной компетенции главы государства (акты, регламентирующие вопросы гражданства, утверждающие военную доктрину, реорганизующие президентский аппарат);
• указы, содержащие нормы, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами (в частности, Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности»);
• указы, издаваемые по предмету ведения законодательного органа.

В этой связи акты главы государства  можно условно подразделить на:

• издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций;
• постоянные и временные;
• единоличные и совещательные.

      Указы «внутреннего» характера регулируют ключевые отношения в социально-экономической сфере, государственного строительства, затрагивают многие отрасли российского законодательства.

      Указы «постоянные» издаются Президентом  РФ на всех этапах его деятельности, «временные» - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер.

      К указам временного характера, можно  отнести акты, содержащие формулу  «до урегулирования вопроса федеральным  законом», поскольку они издаются по предметам ведения законодательного органа и утрачивают силу после принятия соответствующего закона.

      Деление полномочий Президента РФ на «собственные»  и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других государственных органов, позволяет дифференцировать указы главы государства на «единоличные» и «совещательные».

      Осуществляя «собственную» компетенцию, Президент РФ издает указы по вопросам: формирования Совета безопасности; формирования Администрации Президента и ее структурных подразделений; назначения и освобождения полномочных представителей Президента и т.п..

      «Совещательные» указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Это касается: назначения председателя Правительства - с согласия Государственной Думы; назначения и освобождения от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров - по предложению главы Правительства; назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ⁵⁷.

      Конституция РФ не предусматривает института  контрассигнатуры - специального удостоверения  действительности акта главы государства  со стороны других должностных лиц - либо председателя Правительства, либо отдельных министров. К примеру, некоторые решения президентов Франции и Польши должны быть контрассигнованы главой правительства, а в отдельных случаях - министрами, ответственными за их выполнение.

      Второй  по значимости правовой акт Президента РФ - распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, ненормативны. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ при рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов, дает предписания о праздновании различных памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения и др.⁵⁸

      В этой связи возникает проблема отличия  распоряжений от ненормативных указов Президента РФ.

      Вероятно, такое различие «несколько условно  и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю». Однако, указ, как юридическая форма выражения правового акта, без сомнения, обладает большей юридической силой по сравнению с такой правовой формой акта как распоряжение. Конституции РФ не случайно, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению, в независимости от его характера (нормативного или ненормативного).

      В виде писем Президент РФ оформляет  законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.

      Таким образом, выделяются:

• акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;
• официальные документы главы государства - запросы, заключения, письма, заявления.

      Особой  разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.

      Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента России.

      Хотелось  бы, как пример, тезисно привести высказывания Председателя Совета Федерации  Сергея Миронова по вопросам законотворчества и укреплении государственности Российской Федерации, приведенных в Газете Южного Федерального округа Российской Федерации.

3.3.1. Председатель Совета Федерации – о законотворчестве, 
укреплении государственности и будущем России

      Сергей  Миронов: «Огрехи в законах дорого обходятся стране и людям»

      Законотворчество  не терпит суеты  

      Хорошую и нужную идею совсем не трудно извратить  или вообще превратить в ее полную противоположность. В справедливости этого всем нам еще раз пришлось убедиться в начале года, когда десятки тысяч людей вышли на улицы, чтобы принять участие в акциях протеста против монетизации льгот. И пусть не столь активно, как в январе-феврале, но подобные акции продолжаются в ряде регионов до сих пор.

      Это наглядный пример того, как поспешность, неудачная, непродуманная реализация федерального закона, в данном случае о замене льгот денежными компенсациями, едва не погубила хорошее, в принципе, дело.

      А ведь с подобной торопливостью исполнительной власти сталкиваешься сплошь и рядом, знакомясь с недавно подготовленным в Совете Федерации докладом «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Это уникальный документ, плод нашей с коллегами совместной работы. Уверен, что доклад будет интересен не только профессиональным парламентариям, но и всем гражданам России. Палата проделала огромную работу. Такого документа не было за всю историю российского парламентаризма. Это, по сути, комплексный анализ законодательства страны как единой системы - насколько оно соответствует положениям Конституции и тем конкретным задачам, которые ставятся Президентом Российской Федерации в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ.

      В докладе выявлены основные тенденции  российского законодательства, приведены  рекомендации по его развитию и устранению недостатков. Ведь неточность в законе или ошибки при его реализации, как это случилось с тем же законом о замене льгот денежными компенсациями, могут негативно повлиять на жизнь миллионов людей, обойтись стране в миллиарды рублей.

      Понятно, что при всей важности задач, решаемых исполнительной властью, многие из них носят краткосрочный характер. И погоня за сиюминутным результатом в их достижении неизбежно накладывает свой отпечаток на вносимые правительством в Федеральное Собрание РФ законопроекты. Например, Налоговый кодекс РФ, который, кстати, и принят был именно для того, чтобы обеспечить стабильность налоговой системы, за шесть лет сменил, благодаря вносимым поправкам, 82 (!) редакции. То есть в среднем новая редакция этого федерального закона появлялась на свет чаще, чем раз в месяц. Ко всему этому 34 редакции кодекса не действовали ни одного дня - новые поправки вносились раньше, чем вступали в действие предыдущие. Или другой кодекс – Бюджетный, который тоже рассматривается как залог стабильности законодательства. Но ведь практически не было такого года, когда ради очередного проекта бюджета и в этот кодекс не вносились бы поправки, не приостанавливалось бы действие каких-то его статей! Подобные примеры можно продолжать. Суть от этого не меняется: то, что органы исполнительной власти играют в нашей стране ключевую роль в законодательном процессе, ведет к нестабильности законодательства, к его подчинению сиюминутным нуждам, интересам, а порой и просто удобствам ведомств. Это совершенно ненормально. Согласитесь, сложно говорить о верховенстве закона, если на деле он меняется (или отменяется) всякий раз, когда в чем-нибудь мешает правительству.

      Здесь все перевернуто с ног на голову. Согласно Конституции, Президент должен ставить у нас политические задачи, что он и делает в своем ежегодном послании парламенту. Парламент должен сформулировать алгоритм выполнения этих задач и передать наработанное им правительству, которое и должно это выполнять. На деле все с точностью до наоборот. Правительство РФ само пишет проекты законов, само вносит в уже принятые и действующие законы поправки и само рулит непонятно куда. Это абсолютно пагубная практика, пагубное наследие кризиса 90-х годов, когда кабинет министров, как искусный лоцман, должен был лавировать между всевозможными рисками, чтобы не сесть на мель. Но ведь время сейчас другое! Кризис давно закончился, а вот привычки остались…

      Ненормально и то, что Государственная Дума, как это бывает сейчас, принимает  законопроект сразу в трех чтениях. Мало того, что это снижает качество закона, так еще и лишает другие субъекты законодательной инициативы. Совет Федерации, законодательные органы субъектов Федерации лишаются возможности внести свои поправки и предложения. Наконец, жизненно необходима обязательная криминологическая и антикоррупционная экспертиза законопроектов. 

      В чьих руках штурвал?

      Слов  нет, правительство - не в конкретном персональном составе, а как институт государственной власти, в годы кризиса  сыграло очень важную роль в организации  законодательного процесса. Но сегодня на первый план должны выйти другие механизмы управления законодательным процессом - рассчитанные на перспективу, на обеспечение устойчивого развития. И для этого есть все предпосылки.

      Во-первых, есть Конституция, которая устанавливает  «систему координат» - базовые ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина.

      Во-вторых, Президент Российской Федерации  в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и  внешней политики государства. Анализ ежегодных посланий главы государства показывает, что в них комплексно ставятся задачи по развитию законодательства, рассчитанные на среднесрочную перспективу. Не случайно эти послания обращены именно к Федеральному собранию РФ, к высшему законодательному органу страны.

      В-третьих, двухпалатный парламент, каким является Федеральное Собрание РФ, обязан и способен самостоятельно, профессионально, не передоверяя это дело исполнительной власти, вести разработку законопроектов в соответствии с положениями Конституции и задачами, поставленными президентом. Нужно дать ему возможность заниматься этим без помех, избавив правительство от несвойственной ему функции массового производства проектов федеральных законов.