Напрями вдосконалення діяльності державних адмінітстрацій і органів місецевого самоврядування

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансове підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникають внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Наприклад, згідно зі ст. 19 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування міста Києва столичних функцій. Кошти, необхідні для здійснення цих функцій, щороку передбачаються в Законі про Державний бюджет України.

Так, до відання Автономної Республіки Крим відповідно до ст. 138 Конституції України належать²: управління майном, що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм тощо.

Конституція закріплює за відповідними органами місцевого самоврядування право затверджувати бюджети  відповідних рівнів, встановлювати місцеві податки і збори згідно із законом тощо. Районні та обласні ради також наділені повноваженнями затверджувати власні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролювати їх виконання.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому держава фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Згідно зі ст. 115 Бюджетного кодексу України контроль за відповідністю  бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється³:

• Радою міністрів Автономної Республіки Крим - стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів АРК;
• обласними державними адміністраціями - стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;
• міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі - стосовно районних у цих містах бюджетів;
• районними державними адміністраціями - стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об’єднань бюджетів;
• виконавчими органами міських рад - стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.

Отже, зазначені конституційні  положення свідчать про те, що Україна  не тільки закріплює гарантії місцевого  самоврядування в Конституції, а  й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування у своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм України. Зокрема, у своєму рішенні від 13 липня 2001 р. Конституційний Суд України тлумачить поняття адміністративно-територіальної одиниці як компактної частини єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Виконавчу владу, в тому числі  у сфері фінансової діяльності, в  областях і районах, містах Києві та Севастополі, здійснюють місцеві державні адміністрації, повноваження яких визначаються Конституцією та Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до ст. 119 Конституції місцеві державні адміністрації на певній території забезпечують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, звіт про виконання відповідних бюджетів та програм, взаємодію з органами місцевого самоврядування тощо [13].

Отже, місцеві фінанси - це сукупність відносин, врегульованих  нормами фінансового права, що виникають  між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями з приводу формування, розподілу та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування з метою задоволення публічного інтересу територіальної громади та виконання органами місцевого самоврядування державних функцій у процесі реалізації власних та делегованих державою повноважень. Безпосереднього розвитку всієї економічної системи України та її стабілізації можна досягти через фінансове забезпечення її складових - адміністративно-територіальних одиниць .

Робота зі справляння і  використання місцевих податків і зборів становить частину фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, що являє собою сукупність здійснюваних у правовій формі дій органів місцевого самоврядування з утворення, розподілу і використання фінансових ресурсів, за допомогою яких забезпечується виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. В основі змісту фінансової діяльності місцевого самоврядування лежать потреби у грошових коштах та інтереси територіальних громад, які можуть формуватися самими громадами або випливати із завдань, функцій та компетенції місцевого самовря- дування.

У найбільш загальному вигляді  основний зміст фінансової діяльності місцевого самоврядування становить фінансування соціально-культурної сфери та місцевих потреб - утримання органів влади та управління, органів місцевого самоврядування, освіта, охорона здоров’я, соціальний захист та соціальне забезпечення, молодіжні програми, житлове та комунальне господарство, культура, фізична культура і спорт, капітальні вкладення, фінансування агропромислового комплексу, роботи з покращання земель, витрати екологічного характеру та інші видатки. В інших країнах світу до цих видатків окремими видами можуть додаватись будівництво шляхів, ветеринарна допомога, догляд за бідними та сиротами, житлове будівництво, працевлаштування безробітних, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття тощо [13, c. 166].

У сфері фінансів завданням, функціям і компетенції місцевих рад повинні відповідати їх правові  та реальні фінансові можливості; при цьому основою і причиною існування їх є наявність об’єктивних  потреб та інтересів (інтереси являють собою усвідомлені потреби) місцевого населення. В економічній літературі зазначається, що завдання і функції місцевих рад можуть бути поділені на дві групи: 1) завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід’ємною власною компетенцією; 2) завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.

Фахівці з фінансів і фінансового  права завжди наголошували на значенні фінансів у справі зміцнення місцевого  самоврядування, підкреслюючи необхідність надання місцевим органам реальних матеріальних можливостей і по- вноважень⁶. Щоправда, в літературі іноді допускається змішування двох питань - про співвідношення компетенції і матеріальних фінансових ресурсів. Так, В.М. Вишновецький⁷ слідом за П.М. Годме пише, що незалежність місцевих органів більшою мірою визначається їх компетенцією в сфері фінансів, ніж компетенцією у вирішенні інших питань. У цьому випадку має місце змішування прав (як головної частини компетенції місцевих рад) та об’єкта повноважень - матеріально-фінансової бази. У цілому ж це питання - про самостійність місцевих органів влади - має два аспекти: 1) наявність належних сум грошових коштів; 2) наявність відповідної, в тому числі власної компетенції розпоряджатися ними.

Поняття місцевих фінансів як єдиної фінансової бази місцевих громад, общин, територій сформувалося не відразу з виникненням місцевого самоврядування, а виникло лише наприкінці XIX століття. Разом з ним з’явилися і теоретичні розробки поняття місцевих фінансів, які частіше за все називались «місцевим фінансовим господарством», «сукупністю матеріальних засобів», «господарством місцевих спілок»⁹ та ін. Типовим для радянського періоду було визначення фінансів як місцевих бюджетів (особливо з кінця 30-х років), хоча траплялися і визначення місцевих фінансів як самостійного явища. З кінця 50-х та у 60-х роках сформувався підхід до визначення суті місцевих фінансів як системи економічних відносин базисного характеру, а в 90-х роках все частіше почали використовуватися такі терміни, як «регіональні фінанси», «територіальні фінанси», «місцеві фінанси».

Бюджетний кодекс України¹⁰ від 21 червня 2001 року № 2542-ІІІ визначив відмінності між поняттями «бюджет місцевого самоврядування» та «місцевий бюджет». До бюджетів місцевого самоврядування віднесено бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань, а до місцевих бюджетів - бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Так, основоположний акт бюджетного законодавства встановив тісний зв’язок між місцевим самоврядуванням і його фінансовою базою, підкресливши значення сіл, селищ, міст як основи місцевого самоврядування і вивів за межі бюджетів місцевого самоврядування бюджети всіх вищих ланок. Це має певне понятійне значення і для місцевих податків і зборів, які в такому разі не можна називати доходами місцевого самоврядування - вони є доходами всіх місцевих бюджетів, як це випливає з їх назви - «місцеві».

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах  у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують  відповідні місцеві бюджети. Самостійність  місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених законодавством.

З Бюджетного кодексу України [2] випливає принцип забезпечення місцевих бюджетів власними доходами в розмірі, необхідному для фінансування видатків, пов’язаних з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування і додатковим наданням коштів з державного бюджету України для фінансування видатків, пов’язаних з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконання рішень органів державної влади, щороку передбачаються в Законі України про Державний бюджет України.

Принцип збалансування доходів  і видатків місцевих бюджетів полягає  в тому, що місцеві бюджети повинні  бути достатніми для забезпечення виконання  органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень і забезпечення населення послугами, що не є нижчими від рівня мінімальних соціальних потреб. При забезпеченні збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів не враховуються вільні залишки бюджетних коштів, порядок використання яких передбачено законодавством. У разі, коли вичерпано можливості збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень, і забезпечення населення послугами, не нижчими від рівня мінімальних соціальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій відповідно до закону.

Рішення органів державної  влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою.

Головне значення для функціонування місцевого бюджету має його дохідна  база. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Порядок зарахування доходів до місцевих бюджетів визначається Бюджетним кодексом України та щорічними законами про Державний бюджет України.

У цілому ж дохідна база місцевих бюджетів може формуватись  за рахунок: частини загальнодержавних податків, зборів (обов’язкових платежів), визначених щорічним законом про Державний бюджет України; місцевих податків і зборів; надходжень від здачі в оренду об’єктів (майна) і комунальної власності; плати за ліцензії, сертифікати, державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності та інші доходи від надання послуг; дотацій та субвенцій з бюджетів вищого рівня; добровільних внесків (спонсорська допомога, гуманітарна допомога тощо) та інших джерел.

Питання про дохідну базу місцевих бюджетів є ключовим, оскільки саме в ньому перетинаються всі  питання забезпечення місцевих бюджетів доходами. З цього погляду як місцеві  податки і збори, так і інші дохідні джерела виконують одну і ту ж функцію - наповнення бюджету, і в цьому розумінні, будучи переданими до місцевих бюджетів, є «місцевими». Щоправда, місцеві податки і збори мають і інше значення - органи місцевого самоврядування їх встановлюють і певним чином адмініструють (при цьому в полі уваги місцевих органів виявляються такі питання, як податкове навантаження на певний регіон, визначення місцевих особливостей та ін.). В економічному аспекті саме існування місцевих податків і зборів виступає лише певним методом фінансової діяльності держави із забезпечення місцевих бюджетів, хоча в цілому значення місцевих податків і зборів значно ширше від власне фінансового розуміння - цей інститут є атрибутом місцевого самоврядування як однієї із форм організації публічної влади [23, c. 99].

У пошуках оптимальних  підходів щодо розмежування надходжень між центральним і місцевими бюджетами необхідно враховувати національні особливості системи оподаткування та її склад, механізм справляння кожного податку, наявність необхідного фіскального апарату тощо. Слід також пам’ятати, що проблема розподілу джерел є не лише фінансовою, але й політичною, і при її розв’язанні відчувається перевага центральної влади, яка може обмежувати кількість дохідних джерел місцевих бюджетів, їх якість, форми обкладання та ін.

Світовий досвід забезпечення місцевих бюджетів доходами дозволяє зробити висновки про різні його способи, які вже використані  або використовуються в практиці іноземних держав і в основі яких лежить вироблене протягом сторіч розуміння місцевого самоврядування, його співвідношення із загальнодержавною владою, взаємодія між ними, розподіл завдань, функцій і повноважень та розуміння місцевого оподаткування: