Напрями вдосконалення діяльності державних адмінітстрацій і органів місецевого самоврядування

Ситуація, що склалася, вказує на те, що існуюча система фінансового контролю в Україні має багато ознак пострадянського періоду, особливо в організаційно-фу- нкціональній структурі і методах роботи контролюючих органів, що призводить до використання непропорційно великих ресурсів на своє утримання при неефективній роботі, а отже є морально застарілою [8, 141]. Це вимагає прийняття ефективних змін у сфері фінансового контролю, особливо щодо місцевих фінансів, а також переосмислення поняття “контроль”, наближення його розуміння й здійснення до європейських стандартів [11].

Отже, розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування України й визначення ролі публічних фондів органів місцевого самоврядування, окрім бюджетів, потребує запровадження спеціальних процедур фінансового контролю й аудиту їх рахунків і фінансових операцій, визначення системи такого контролю (суб’єктів, їх чітких повноважень, об’єктів, предмета, видів, форм, методів), етапів його проведення, закріплення порядку взаємодії з іншими контролюючими органами й дієвої процедури притягнення правопорушників до відповідальності. Нова система має знайти своє визначення в єдиному законодавчому акті, що дозволило б уникнути суперечностей, колізій у правовому регулюванні фінансового контролю, систематизувати законодавство, що регулює порядок його здійснення на рівні держави й органів місцевого самоврядування, забезпечити ефективний фінансовий контроль з раціональними фінансовими затратами на його здійснення.

2.3 Правове регулювання  бюджетних повноважень як категорії  фінансової діяльності органів  самоврядування.

Сучасна законодавча функціональна  характеристика місцевих рад, їх виконавчих органів, формулювання їх повноважень свідчать, що саме на них покладається основний обсяг самоврядних робіт. Ради й їх виконавчі органи на місцях розробляють і затверджують місцеві бюджети, програми соціально- економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільові програми з інших питань місцевого самоврядування [1].

Чинне законодавство України  у сфері правового регулювання  фінансової діяльності місцевих рад закріплює за останніми широкі бюджетні права та ряд обов’язків. Згідно із ст. 140 Конституції України [1] місцеве самоврядування є правом територіальної громади (жителів села, селища чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. територіальна громада - це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр.

Що стосується розуміння  суб’єктного складу власників бюджетних  повноважень і доцільності використання терміна «бюджети місцевого самоврядування», спостерігаємо ту ж двозначність, яка існувала в радянський період з приводу застосування терміна  «бюджети місцевих рад».

По-перше, використання терміна  «бюджети місцевого самоврядування» у ст. 2 Бюджетного кодексу (далі - БК) [2] України, на нашу думку, не зовсім вдале, оскільки місцеве самоврядування, як визначено у чинному законодавстві України, є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тому немає сенсу після конституційно-правового закріплення статусу територіальних громад не визнавати саме їх суб’єктами права на місцевий бюджет. Ю. Крохіна зазначає, що після оформлення тієї чи іншої частини території держави в адміністративно-територіальну одиницю вона набуває можливості мати органи державної влади й управління, бути носієм прав та обов’язків, виступати в якості суб’єкта права. Суб’єктом права є не просто територія, а саме адміністративно-територіальна одиниця, організована певним способом. Адміністративно-територіальна одиниця - це не лише географічне, а й політичне утворення, основою якого є населення. Саме населення, формуючи органи влади та місцевого самоврядування, надає адміністративно-територіаль ній одиниці політичних ознак та якостей суб’єкта права.

По-друге, використання терміна  «бюджети органів місцевого самоврядування», що також застосовується в чинному законодавстві України, нічим по суті не відрізняється від терміна «бюджет місцевої ради» окрім того, що включає не лише раду, а й виконкоми рад. Місцевий бюджет не можна називати бюджетом органу місцевого самоврядування, оскільки це також неточно та двозначно. У зв’язку з цим, на нашу думку, цілком обґрунтованим було б закріплення в БК України терміна «бюджети територіальних громад», а не «бюджети місцевого самоврядування». Відповідно, бюджети територіальних громад входитимуть і будуть складовими системи місцевих бюджетів, яка також включатиме бюджет Автономної Республіки Крим.

По-третє, поняття «місцеві бюджети» є ширшим, ніж бюджети  місцевого самоврядування або бюджети територіальних громад, оскільки охоплює районні, обласні бюджети та бюджет Автономної Республіки Крим. Конституція України не визначила характеру бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів. Проте їх, безумовно, слід вважати місцевими, оскільки у правовій унітарній державі може бути лише один державний бюджет.

За сучасних умов основу правового регулювання бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування визначено в Конституції України, а їх деталізація (як прав та обов’язків органів місцевого самоврядування в галузі бюджетної діяльності) здійснена в БК України, законах України про Державний бюджет України на відповідний рік і рішеннях місцевих органів влади про бюджет.

У Законі України «Про місцеве  самоврядування в Україні»[1] визначається матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування, міститься перелік повноважень місцевих рад та їх органів у галузі місцевих бюджетів.

У науковій літературі висловлювалася думка про те, що поняття «бюджетні  права місцевих рад» можна розглядати в двох значеннях: як повноваження представницького органу місцевого самоврядування - місцевої ради безпосередньо; як повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів [3]. У першому значенні воно застосовується у випадку, коли йдеться про розмежування компетенції між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування, тобто про повноваження, які здійснюються лише радами.

При характеристиці бюджетної  право- суб’єктності місцевих рад в  юридичній літературі, вони, як правило, розглядались як система органів влади, яка охоплювала місцеві

представницькі органи влади  та їх виконавчо-розпорядчі органи, хоча інколи, вираз «бюджетні права місцевих рад» вживався й у власному розумінні слова для позначення прав, які могли бути здійснені у сфері бюджету лише місцевими радами.

Аналіз чинного законодавства  дозволяє зробити висновок про те, що органи місцевого самоврядування базового рівня (міські (міст районного значення), селищні, сільські) наділені такими повноваженнями у сфері бюджетної діяльності:

• затвердження місцевого бюджету, внесення до нього змін, затвердження звіту про його виконання тощо (представницькі органи місцевого самоврядування - ради);
• складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету, здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету тощо (виконавчі органи місцевих рад);
• попередній розгляд проекту бюджету та звіту про його виконання тощо (комісії місцевих рад);
• розпорядник бюджетних коштів, забезпечує підготовку до розгляду радою місцевого бюджету тощо (голова відповідної місцевої ради).

Таким чином, основний обсяг  самоврядних повноважень покладено на представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, що розробляють, забезпечують підготовку до розгляду, затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку, місцеві бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а тому є відповідальними за задоволення інтересів як окремого індивіда, так і конкретної територіальної громади в цілому.

Законодавство України у  сфері правового регулювання фінансової діяльності місцевих рад закріплює за останніми широкі бюджетні права та низку обов’язків. На нашу думку, їх можна класифікувати таким чином:

• бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування по відношенню до державного бюджету;
• бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування по відношенню до власного бюджету;
• бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування по відношенню до бюджетів нижчого рівня.

Н. Хімічева визначає бюджетні права місцевих рад народних депутатів як повноваження, які виражають право місцевої ради на самостійний бюджет, як матеріально-фінансову базу її діяльності, як такі, що є предметом відання місцевих бюджетів відповідної адміністративно-територіальної одиниці [4].

Найбільш повне, на нашу думку, визначення бюджетних прав запропонувала Л. Воронова: це повноваження рад, їх виконкомів на отримання, розподіл і використання коштів, які вони реалізують шляхом складання, розгляду, затвердження та виконання своїх бюджетів [5].

А. Монаєнко визначає бюджетні повноваження України й органів місцевого самоврядування як сукупність прав і обов’язків, встановлених законодавством, що належать їм в особі органів державної влади або місцевого самоврядування щодо формування проектів бюджетів, розгляду, затвердження та виконання відповідних бюджетів і регулювання бюджетних відносин на своїй території [6].

На нашу думку, бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування - це сукупність прав та обов’язків представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування з мобілізації, розподілу та використання бюджетних коштів у зв’язку з виконанням ними передбачених Конституцією та законами України завдань і функцій, які реалізуються в процесі складання, розгляду, затвердження та виконання місцевого бюджету.

Матеріальні бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування складають зміст і сутнісну сторону бюджетних повноважень. Вони реалізовуються в бюджетному процесі. Матерiальнi бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування - це передбачена законодавством сукупність прав та обов’язків органів місцевого самоврядування з приводу мобілізації розподілу та використання місцевих фондів грошових засобів.

Розглянемо першу групу  повноважень органів місцевого  самоврядування до яких належать:

право органів місцевого  самоврядування на отримання необхідних коштів для здійснення ними окремих (делегованих) повноважень органів виконавчоі влади. Відповідно до ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі. У свою чергу, органи місцевого самоврядування сприяють повному та своєчасному надходженню загальнодержавних податків і зборів на своїй території. Б К України серед основних термінів, які містяться у ст. 2, поняття делегованих повноважень не визначає, хоча ст. 86 Кодексу розмежовані види видатків, що визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню. Зазначається, що здійснюється таке розмежування на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. А згідно із ст. 85 Кодексу, держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України;

право органів місцевого  самоврядування на отримання дотацій  і субвенцій з Державного бюджету України та бюджетів вищого рівня. При визначенні поняття «субвенції» необхідно наголосити на кількох моментах: ці грошові кошти надаються з бюджету вищого рівня до бюджету нижчого рівня з метою забезнечення ними реалізації конкретних цілей, що визначаються органом, який прийняв рішення про надання субвенції; надання субвенції може бути зумовлене вкладенням певної суми коштів з боку отримувача; надані субвенції підлягають поверненню при їх нецільовому використанні. БК України визначає трансферти, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам. Так, відповідно до ст. 97 Кодексу в Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

• дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам і бюджетам міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення;
• субвенція на здійснення програм соціального захисту;
• субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
• субвенція на виконання інвестиційних проектів;
• інші субвенції;

право органів місцевого  самоврядування отримувати компенсацію  з Державного бюджету України у випадках, коли держава не забезпечує попередньо їх витрати на виконання рішень державних органів. Аналіз чинного законодавства дає підстави стверджувати, що органи місцевого самоврядування наділені широким спектром повноважень, однак не всі з них вони спроможні реалізувати. Наведемо приклад запровадження в Україні субсидій населенню, який відображає можливість реалізації органами самоврядування права на компенсацію видатків. Постановою Кабінету Міністрів України «Про надання населенню субсидій на відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу та твердого палива» від 04.02.1995 р. встановлювався порядок надання субсидій і порядок компенсації витрат на субсидії. Частина 2 п. 4 передбачала: «Міністерству фінансів врахувати потребу в коштах для виплати субсидій населенню у розрахунках нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Киева та Севастополя». Разом із тим п. 5 цієї ж постанови встановлював, що виконавчим комітетам міських, районних, селищних і сільських рад до 1 березня 1995 р. необхідно створити спеціальні служби чи визначити відповідальних осіб для надання населенню субсидій з утриманням їх за рахунок коштів відповідних бюджетів. Такі не зовсім чіткі формулювання призвели до того, що досить великі витрати міської влади на утримання служби субсидій не були компенсовані державою, незважаючи на те, що це делеговані повноваження на здійснення яких держава зобов’язана надати необхідні кошти відповідно до розрахунків;