Напрями вдосконалення діяльності державних адмінітстрацій і органів місецевого самоврядування

• Органи місцевого самоврядування отримують певну частину відрахувань від загальнодержавних податків і зборів від загальнодержавних доходів у певній формі і певних розмірах, встановлених органами державної влади. При такому методі певні доходи можуть розглядатися або як загальнодержавні або як надходження на певній території, але суть залишається одна - місцеві бюджети отримують лише їх частину.

Позитивною його стороною є можливість врахування нерівномірності  розвитку адміністративно-територіальних одиниць і їх вирівнювання з центру. Але це ж є водночас і недоліком методу, оскільки місцеві органи влади виявляються не досить зацікавленими у розвитку власної дохідної бази. У літературі відзначались позитивні і негативні сторони даного методу: розподіл доходів відповідає розподілу повноважень між рівнями влади та створює необхідні умови для успішного виконання притаманних їм функцій; дозволяє уникнути суперечок між різними видами територіальних громад через дохідні джерела; підпорядковує фіскальну систему досягненню основної мети - задоволення місцевих потреб; сприяє зменшенню загального податкового тягаря.

• Органам місцевого самоврядування надається право встановлювати надбавки до загальнодержавних податків і зборів, що надходять до місцевих бюджетів. Така система дозволяє досить ефективно враховувати пропорції розвитку господарства держави і регіонів, мінуси ж полягають в тому, що місцеві органи влади мало зацікавлені у розвитку саме місцевого оподаткування та взаємозалежності між центральною та місцевою владою. Позитивним моментом цієї системи у літературі називається те, що така система надбавок найдемократичніша за своєю сутністю і забезпечує певні можливості для місцевих органів влади у визначенні розмірів місцевих надбавок, навіть якщо держава встановлює максимальне обмеження їхнього рівня¹². До переваг потрібно віднести і мінімальні затрати щодо справляння податків, оскільки вони здійснюються органами центральної виконавчої влади. У той же час податок, що обирається як базовий, не може однаково ефективно застосовуватися у різних місцевостях за наявності різної економічної структури регіонів; до того ж він повинен бути досить великим за розміром. Ще одним недоліком є те, що місцеві органи влади виявляються більш зацікавленими в зборі коштів, ніж у розвитку економіки, і встановлюють надбавки, які можуть перешкоджати розвитку економіки.
• Система розподілу доходів (повного або часткового) між рівнями влади, коли одні податки спрямовуються до центрального бюджету, а інші - до місцевого. Це дає можливість регулювати місцеві бюджети органам законодавчої та виконавчої влади і даний метод має певні переваги, що дало йому можливість закріпитися в багатьох країнах світу (він використовується і нині).
• Місцеві органи влади самостійно встановлюють місцеві податки і збори, а також надбавки до них, які йдуть до центральних бюджетів держави і використовуються урядом. Така система відома в історії, але використовувалась вона порівняно недовго, однією із головних причин чого була відсутність зацікавленості уряду та його залежність від місцевих влад.

Отже, органи місцевого самоврядування здійснюють фінансову діяльність. Повноваження органів місцевого самоврядування в сфері фінансової діяльності полягають  у затвердженні програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердженні місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановленні місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; прийнятті рішень щодо випуску місцевих позик; прийнятті рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийнятті рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; встановленні для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.

2.2 Регулювання  фінансового контролю органів  місцевого самоврядування.

На всіх стадіях фінансової діяльності, а саме під час формування, розподілу й використання коштів публічних фондів, відповідно до законодавства, повинен здійснюватись фінансовий контроль. Оскільки саме завдяки проведенню фінансового контролю можна здійснити аналіз законності, доцільності, раціональності й ефективності діяльності конкретного господарюючого суб’єкта будь-якої форми власності й будь-якої організаційно-пра- вової форми та виявити недоліки чинного законодавства або правозастосовчої практики у фінансовій сфері.

Аналіз чинного законодавства  свідчить про те, що фінансовий контроль залишається недостатньо врегульованим, зокрема, законодавство не визначає чіткої системи органів фінансового контролю. Ця проблема сьогодні стоїть дуже гостро і обговорюється такими видатними вченими-правниками, як Л.К. Вороновою, A. Нечай, І.А. Савченко, O.A. Музикою, О. Василик, Опарін, О. Горбуновою, О. Дзісяк, О. Козирін, А. Ма- мишевим, І.М. Івановою, Л. Юхименко, О. Гриценко, М.М. Головань та ін.

Контрольні повноваження у сфері публічних фінансів має достатньо велика кількість державних органів, а саме Міністерство фінансів України й органи, що йому підпорядковуються; Державне казначейство; Державна контрольно-ревізійна служба; Рахункова палата України; Національний банк України; податкові, митні органи; контрольні органи головних розпорядників коштів; комісії, комітети відповідних рад; відомства та інші, але якість і ефективність фінансового контролю залишаються низькими. До того ж, у законодавстві як орган фінансового контролю визначена тільки Державна контрольно-ревізійна служба України й її територіальні відділення, статус інших органів, що здійснюють контрольні функції у сфері фінансів, у законодавстві не визначений.

З відродженням на території  незалежної України місцевих фінансів і розвитком їх елементів виникла необхідність у визначенні нового виду фінансового контролю - муніципального фінансового контролю. Цей вид фінансового контролю повинен забезпечувати дотримання фінансово-бюджетної дисципліни органами місцевого самоврядування й юридичними особами комунальної форми власності при формуванні, розподілі, управлінні й використанні централізованих і децентралізованих публічних фондів коштів органів місцевого самоврядування. Але поки що муніципальний фінансовий контроль, особи, які уповноважені здійснювати його, методи й процедури його здійснення, а також відповідальність за правопорушення у сфері місцевих фінансів теж не визначені чинним законодавством України. Дотепер навіть не розроблена концепція, де було б закріплено визначення муніципального фінансового контролю як виду фінансового контролю, його мету, завдання, принципи й заходи щодо створення найбільш сприятливої моделі його дієвого й ефективного функціонування [13].

Чинне законодавство України  також не містить чіткого регулювання діяльності органів фінансового контролю, а саме правові норми щодо проведення фінансового контролю не систематизовані й містяться у великій кількості нормативно-правових актів, при цьому основна їх частина міститься в підзаконних актах. Унаслідок цього виникає дублювання функцій різних органів фінансового контролю, що призводить до неузгодженості дій цих органів та їх структурних підрозділів, територіальних відділень. А це, у свою чергу, призводить або до незаконних дій з боку цих контролюючих органів, або ж до уникнення відповідальності підконтрольними суб’єктами - правопорушниками.

Відсутність систематизації й кодифікації норматив- но-правових актів, що регулюють діяльність контролюючих органів, негативно впливає на рівень правосвідомості громадян: їм важко не тільки бути добре обізнаними, але й просто орієнтуватися в масиві правових приписів, яких громадяни мають дотримуватися. Наприклад, на сьогодні Державне казначейство України видало більше як 200 підзаконних нормативних актів, Контрольно-ревізійна служба України - більше ніж 150 підзаконних нормативних актів, Державна податкова служба України - більше, ніж 3500 нормативно-правових актів. Але при такій надмірній кількості нормативних актів замало уваги приділяється фінансовому контролю органів за ефективним і цільовим використанням фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

Законодавчі проблеми, що існують  сьогодні у сфері фінансового  контролю як на державному рівні, так  і на місцевому, призводять до порушення  фінансової дисципліни суб’єктами таких відносин. Так за останні 5 років зростання кількості підприємств, установ і організацій, в яких виявлено незаконні, нецільові витрати коштів, випереджає динаміку кількості перевірених підприємств. Так у Луганській області при зменшенні кількості перевірених підприємств за 2004-2008 рр. на 21 % кількість підприємств і організацій, в яких виявлені незаконні та нецільові витрати, зросла на 8,1 %>, частка таких витрат зросла на 31,9 %.

Якщо звернутись до звітів про результати роботи Державної контрольно-ревізійної служби України за 2004- 2008 рр. [12], то можна зробити висновки про те, що кожне третє підприємство, установа, що отримує кошти з бюджету відповідного рівня є порушником фінансово- бюджетної дисципліни й з кожним роком відсоток таких підприємств зростає. Зауважимо, що збільшення нецільових і незаконних витрат бюджетних коштів здебільшого відбулося за рахунок порушень саме в частині місцевих бюджетів. Так, порівняно з 2006 р., у 2007 р. обсяг виявлених порушень щодо нецільового витрачання коштів сягнув 94,5 % або 14 млн грн., а виявлені порушення щодо незаконних витрат коштів збільшились на 34,8% або 19,6 млн грн. [12]. Крім того, виявляються інші численні порушення фінансово-бюджетної дисципліни суб’єктами фінансових правовідносин на місцях: незаконна приватизація цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності; умисне перекручування вартості основних і оборотних фондів підприємств з метою продажу за собівартістю; доведення підприємств до банкрутства з метою подальшої купівлі; незаконна передача в оренду комунального майна з наступним правом викупу, приватизація якого заборонена за законом; незаконні операції на ринку землі;

продаж земельних ділянок  лісового фонду й рекреаційного значення; передача в довгострокову оренду з правом викупу земельних ділянок прибережних територій, приватизація яких заборонена; фальсифікація тендерів і надання переваги їх учасникам, які пропонують найвищі ціни й невигідні умови на харчування дітей у школах та дошкільних закладах, придбання ліків, основних і оборотних фондів для підприємств, установ і організацій комунальної форми власності; фінансування видатків установи з місцевого бюджету, яка фінансується з бюджетів іншого рівня; списання великих сум дебіторської заборгованості ліквідних підприємств; створення органами місцевого самоврядування “кишенькових” комерційних структур, для отримання відсотків з депозитів, які сформовані за рахунок бюджетних коштів; оплата сумнівних консультаційних послуг; страхування майна за тарифами, що в 2,5-3 рази перевищують звичайні тарифи; укладання збиткових угод; реалізація сировини за збитковими цінами; збільшення обсягів видатків на адміністративні потреби.

Усі ці та інші протиправні  дії з боку органів місцевого самоврядування й керівників комунальних підприємств, установ, організацій завдають значної шкоди, як конкретній адміністративно-територіальній одиниці, так і державі взагалі.

Ці порушення вчинюються внаслідок того, що в країні не існує  чіткої системи фінансового контролю на рівні держави й органів  місцевого самоврядування. Сьогодні точиться багато дискусій серед науковців  щодо методів і способів посилення  фінансового контролю за місцевими  фінансами. Одні науковці пропонують введення додаткових органів фінансового контролю, таких як “регіональна рахункова палата” й “зональних бюро рахункових палат” [13, c. 36], деякі пропонують введення “відділу фінансового аудиту” при фінансових управліннях на місцях, інші науковці пропонують удосконалити законодавство, методику й ефективність контрольних заходів уже існуючих органів [14]. Ми вважаємо, що перш ніж збільшувати кількість контролюючих органів за місцевими фінансами (що призведе до збільшення видатків держави на фінансування їх діяльності, і невідомо чи призведе таке збільшення до ефективності контролю), необхідно закріпити й визначити статус існуючих органів, що здійснюють на сьогодні повноваження у сфері фінансового контролю за місцевими фінансами. Це такі органи, як регіональні відділення Міністерства фінансів України (місцеві фінансові органи), регіональні відділення Державного казначейства, місцеві державні адміністрації, комісії, що утворюються рішеннями місцевих рад та інші, а потім перерозподілити й узгодити їх функції з закріпленням їх в єдиному нормативному акті. Таке упорядкування в законодавстві дозволить визначитися, що саме необхідно робити в першу чергу: чи вводити нові контролюючи органи, чи вдосконалювати законодавство, що регулює діяльність існуючих контролюючих органів, а також удосконалювати методи, процедури здійснення контрольних заходів і підвищувати відповідальність контролюючих органів.

Аналіз нормативно-правових актів і практики діяльності органів фінансового контролю свідчить про те, що неузгодженість і дублювання повноважень і функцій різних контролюючих органів значно знижує ефективність фінансового контролю. Так, наприклад, повноваження органів Державної контрольно-ревізійної служби часто дублюються Рахунковою палатою України при здійсненні останньою контрольно-ревізійних заходів. Ця ситуація виникає тому, що неправильно було визначено пріоритети у функціях Рахункової палати. Так Законом України “Про Рахункову палату” [15] визначені такі напрями роботи цього органу: контрольно-ревізійний, експертно-аналітичний, інформаційний. Сьогодні головний акцент робиться саме на контрольно-ревізійні заходи, про що свідчить структура Рахункової палати, де з 10 департаментів 9 займаються контрольно-ревізійною діяльністю. Але при цьому цей орган не наділений відповідними повноваженнями щодо застосування санкцій до правопорушників, що не дозволяє забезпечити необхідний вплив на них і запобігти вчиненню правопорушниками таких протиправних дій у майбутньому [6]. На підтвердження цього є Звіт Рахункової палати за 2007 р., в якому Рахункова палата робить висновок про те, що “бюджетні правопорушення мають системний характер і стабільно повторюються з року в рік” [7].

Неузгодженість дій між  різними контролюючими органами й неефективність методів здійснення контролю виникає також через відсутність чітких критеріїв при визначенні підконтрольних об’єктів. Наявність колізій і прогалин у численних нормативних актах, які регламентують порядок проведення контрольних заходів і притягнення винних до відповідальності, створює проблеми при застосуванні чинного законодавства. Так, наприклад, відсутність у законодавстві визначення ознак та методики оцінювання ефективності виконання бюджетних програм призводить до того, що органи Державної контрольно-ревізійної служби на практиці не можуть вчасно виявити порушення, а отже, і запобігти його вчиненню в майбутньому, що призводить до значних втрат під час виконання бюджетної програми відповідними установами.

Відсутність дієвого фінансового  контролю й узгодженого систематизованого законодавства не дозволяє притягнути до відповідальності не тільки правопорушників, діяльність яких фінансується з публічних фондів коштів, а й представників контролюючих органів за неправомірні дії, недобросовісне виконання своїх обов’язків, перевищення меж своїх повноважень та інші порушення при проведенні фінансового контролю на місцях. Також існує неузгодженість відповідних норм Кримінального кодексу України та Кодексу про адміністративні правопорушення України.