Аграрная реформа П.А. Столыпина: сущность и содержание

Введение.

Интерес к земле, во все  времена, при любом правительстве, был в центре пристального внимания, становясь порой причиной драматических событий, но сегодня в России этот интерес велик как никогда. Земля включена в гражданский оборот, разрешены и совершаются сделки с землей. Но, одновременно, и прежде всего, она является природным объектом, важнейшим природным ресурсом основой нашей жизни и деятельности. Конституция РФ закрепляет основное право граждан на землю - право собственности. Согласно Конституции: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности; правом иметь землю в частной собственности обладает на территории РФ каждый гражданин РФ. Поэтому нам небезразлично, как законодательство, и в первую очередь призванное специально регулировать отношения по использованию и охране земель - земельное, регламентирует и защищает наши права на землю. В последнее годы многие положения старого ЗК РСФСР (от 25 апреля 1991 г.), вступив в противоречие с действительностью, не действовали, а разработка проекта нового земельного кодекса, затягивалась. Наконец, 25 октября 2001 г. был принят ЗК РФ № 136-ФЗ, и теперь все нормативно-правовые акты, изданные сначала демократического реформирования нашего государства, приводится в соответствии с этим федеральным законом. Все мы фактически являемся участниками становления нового земельного права, и с надеждой смотрим вперед. Но, как показывает история, без знания своего прошлого, нельзя строить планы на будущее. Поэтому сравнительное правоведение призвано выявлять общие и особенные черты в развитии отрасли права, прослеживать историю ее развития, заимствования и взаимовлияние различных исторических систем. Только рассмотрев современное национальное земельное право в разрезе исторического развития, можно понять ценности, приоритеты, тенденции и перспективы развития земельного права. Особое значение приобретают результаты сравнительных исследований в периоды коренных правовых реформ. Без сомнения можно утверждать, что таким периодом стали для нашего земельного права 90-е годы, прошлого столетия, когда было принято множество нормативных актов регулирующих земельные отношения. Подготовка проекта нового ЗКРФ, более активное включение России в международное сотрудничество обусловили повышенный интерес к земельному законодательству самодержавной России и опыту его применения. Более того, в течение советского периода развития нашей страны, земельные правоотношения царской России преподносились нам в идеологической оболочке марксизма-ленинизма, и порой необъективно. Вышеперечисленными обстоятельствами и определяется актуальность обозначенной темы исследования. Целью его является историко-правовой анализ законодательства Росси, регулировавшего земельные отношения в стране, в начале XXв. Для достижения этой цели, внимание будет сосредоточено на ''Столыпинском'' законодательстве России, направленном на насильственное разрушение крестьянской земельной общины.

1. “Предпосылки реформы Столыпина.

До революции 1905-1907 годов в русской  деревне уживались две различные  формы владения землей: с одной  стороны, частная собственность  помещиков, с другой - общинная собственность  крестьян. При этом у дворянства и крестьян сложились два противоположных  взгляда на землю, два устойчивых мировоззрения. Помещики считали, что земля - такая же собственность, как и любая другая. Они не видели никакого греха в том, чтобы ее продавать и покупать. Крестьяне думали иначе. Они твердо верили, что земля “ничья”, Божья, а право пользоваться ею дает только труд. Этому вековому представлению отвечала сельская община. Вся земля в ней делилась между семьями “по числу едоков”. Если численность семьи сокращалась, уменьшался и ее земельный надел. До 1905 года государство поддерживало общину. С нее было гораздо проще взимать различные повинности, чем с множества отдельных крестьянских хозяйств. С.Витте замечал по этому поводу: “Легче пасти стадо, нежели каждого члена стада в отдельности”. Община считалась самой надежной опорой самодержавия в деревне, одним из “китов”, на которых держался государственный строй. Но напряжение между общиной и частной собственностью постепенно нарастало, население увеличивалось, участки крестьян становились все меньше и меньше. Этот жгучий недостаток земли называли малоземельем. Невольно взгляды крестьян обращались на дворянские имения, где земли было много. К тому же эту собственность крестьяне считали изначально несправедливой, незаконной. “Надо помещичью землю отобрать и присоединить к общинной!” - убежденно повторяли они. В 1905 году эти противоречия вылились в настоящую “войну за землю”. Крестьяне “всем миром”, то есть всей общиной, шли громить дворянские усадьбы. Власти подавляли волнения, посылая в места беспорядков военные экспедиции, производя массовые порки и аресты. Из “исконного устоя самодержавия” община неожиданно превратилась в “очаг бунта”. Прежнему мирному соседству общины и помещиков пришел конец.

2.1Аграрная реформа П.А.  Столыпина: сущность и содержание

2. Аграрная реформа

Освобождение «становящейся личности», реформирование органов административной власти и местного самоуправления являлись необходимыми предпосылками для  постановки и решения комплекса  экономических, социальных, культурных проблем. В этом ряду судьбоносное значение имела предложенная П.А. Столыпиным аграрная реформа.

Основными направлениями реформы  было разрушение общины и соответствующие  изменения в землеустройстве, переселение  на неосвоенные площади в Сибирь и развитие государственного и частного кредитования растущих крестьянских хозяйств. П.А. Столыпин отдавал себе отчет, что  если не освободить многомиллионное крестьянство от традиционных общинных пут, если не предоставить ему законное право выхода из общины, то вообще бессмысленно говорить о раскрепощении личности и предоставлении ей гражданских и политических свобод. «Пока крестьянин беден, пока он не обладает личной земельной собственностью, пока он находится в тисках общины, - говорил П.А. Столыпин, - он остается рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы».[1] Отсюда вытекала главная стратегическая задача – «снять те оковы, которые наложены на крестьянство, и дать ему возможность самому избрать тот способ пользования землей, который наиболее его устраивает».[2] Крестьяне должны были сами сделать свой выбор, ибо, считал П.А. Столыпин, «закон не призван учить крестьян и навязывать им какие-либо теории, хотя бы эти теории и признавались законодателями совершенно основательными и правильными».[3]

Базовый документ – Указ 9 ноября 1906 г. «О дополнение некоторых постановлений  действующего закона, касающихся крестьянского  землевладения и землепользования», ставший 14 июня 1910 г. законом, как раз  и был нацелен на формирование условий для такого свободного выбора.[4] Напомню, что царским Манифестом от 3 ноября 1905 г. отменялись выкупные платежи, вследствие чего крестьянская земля освобождалась от обременений и теоретически могла быть использована по желанию владельца. Однако главным образом оставалась община; механизмы выхода из нее вместе с землей оставались неясными. В Указе как раз четко прописывались права (личные и имущественные) выхода крестьянина-домохозяина из общины.[5]

Указ 9 ноября 1906 г. призван был стать, по П.А. Столыпину, последним звеном в «деле раскрепощения нашего земледельческого класса». Указ ликвидировал насильственное прикрепление к общине, несовместимое с «понятием о  свободе человека и человеческого  труда».[6] Чтобы крестьянин окончательно почувствовал себя свободным, ему, подчеркивал П.А. Столыпин, следует дать возможность «укрепить за собой плоды трудов своих и предоставить их в неотъемлемую собственность. Пусть собственность эта будет общая там, где община еще не отошла, пусть она будет подворная там, где община уже не жизненна, но пусть она будет крепкая. Пусть будет наследственная».[7] Считая чувство личной собственности природным свойством человека, П.А. Столыпин настаивал на формировании мощного класса крестьян-собственников, который в аграрно-крестьянской стране станет, с одной стороны, основным источником пополнения среднего класса, а с другой – прочным фундаментом гражданского общества и правового государства.

Помимо Указа 9 ноября 1906 г. правительством П.А. Столыпина был разработан пакет  документов, направленных на создание благоприятных условий для превращения  крестьянина в личного собственника. Правительство наметило меры по совершенствованию  системы кредитования крестьян-собственников  посредством рационализации деятельности Крестьянского поземельного банка. Речь шла об установлении шкалы понижения платежей заемщиков, нормировании выплаты ссуд, предоставлении Крестьянским банком ссуд под залог надельных земель.

Так, 14 октября 1906 г. Сенату были даны Именные Высочайшие указы «О понижении  платежей заемщиков Крестьянского  поземельного банка» и «Об изменении  и дополнении действующих относительно выпуска и погашения свидетельств Крестьянского поземельного банка узаконений», принятые в порядке чрезвычайно-указного законодательства по 87 ст. Основных законов. Предусматривалось понижение процентных ставок для заемщиков банка в среднем на 1% годовых. Максимальный срок погашения ссуды устанавливался в 55,5 лет.[8]

16 марта 1907 г. законопроекты были  внесены Министерством финансов  во II Государственную Думу, но остались  нерассмотренными вплоть до ее  роспуска. 1 ноября 1907 г. министр финансов  В.Н. Коковцов вновь представил их на рассмотрение Думы третьего созыва. 16 ноября проекты были оглашены в общем собрании Думы и по ее решению переданы в финансовую комиссию. Доклад комиссии поступил в общее собрание 2 июня 1909 г. и долгое время оставался без движения. Обсуждение состоялось лишь в мае-июне 1912 г. Доклад редакционной комиссии был принят 8 июня 1912 г. и в тот же день проекты отправили на рассмотрение в Государственный Совет. Одобренные Государственным Советом и Государственной Думой, законопроекты были Высочайше утверждены 25 июня 1912 г.[9]

Анализ данных проектов показывает, что горизонты планирования у  столыпинского правительства были весьма широки. В частности, кредитование крестьянства под 4,5% годовых на срок свыше 50 лет давало возможность домохозяевам существенно улучшить жилищные условия своей семьи, «растянув» выплаты по займу на 2-3 поколения. Однако этих мер было недостаточно, т. к. низкое обеспечение по займам затрудняло развитие ипотечного кредитования. Согласно закону от 14 декабря 1893 г., крестьянским обществам и отдельным крестьянам воспрещалось отдавать надельные земли в залог частным лицам и частным учреждениям, хотя бы выкупная ссуда по этим землям и была погашена.[10] 17 октября 1906 г. Совет министров пришел к заключению, что «скорейшее принятие мер, способствующих разрешению аграрного вопроса, есть неотложная потребность русской жизни, выразившейся в таких грозных событиях, которые не допускают, казалось бы, никаких отсрочек и промедлений».[11]

Высочайшим указом от 15 ноября 1906 г., в порядке 87 ст. Основных законов, была разрешена выдача ссуд из Крестьянского  поземельного банка под залог  надельных земель для расширения землевладения крестьян и улучшения  их землепользования. Банк мог давать ссуды сельским обществам, в которых  владение землей было персонифицировано  по актам землеустройства; отдельным  владельцам подворных участков и  домохозяевам, выделившим свои наделы из общины, а также совокупности владельцев, взаимно ручавшихся друг за друга; товариществам крестьян, образованным для приобретения надельной земли. Важно, что предметом залога могла быть не только приобретаемая заемщиком, но и принадлежавшая ему надельная земля.[12]

Выдача ссуд должна была производиться  для уплаты за наделы, оставляемые  крестьянами-переселенцами; для пополнения ссуды Крестьянского банка, выдаваемой под залог покупаемой земли и  на покрытие расходов, вызываемых улучшением землепользования: при выходе из общины, расселение на хутора, объединении  полос и др.[13]

Правительство П.А. Столыпина не ограничивалось привлечением государственных средств для кредитования крестьянства, оно активно изыскивало возможности мобилизации общественных капиталов. Правительство сосредоточилось на выявлении новых источников денежных средств, которые могли быть использованы для нужд учреждений мелкого кредита, прежде всего для образования их основных капиталов. Ко времени подготовки проекта (1910 г.) таковыми источниками являлись: 1) особый фонд (переданный в распоряжение управления по делам мелкого кредита), предназначенный для выдачи ссуд собственно одним крестьянским сословным кредитным учреждениям и лишь временно расходуемый на надобности других мелких кредитных учреждений; 2) Государственный банк, выдающий ссуды в основные капиталы кредитным товариществам. Однако ни тот, ни другой источник не соответствовали в полной мере назревшей потребности учреждений мелкого кредита в основных капиталах.

Важной составляющей столыпинской аграрной реформы была переселенческая политика. Так, в распоряжение крестьян передавались казенные, удельные, кабинетские земли. В сельскохозяйственный оборот дополнительно вводились «впусте лежащие» земли Мугани и Голодной степи, а также регионов Сибири и Дальнего Востока.

Проект «Положения о поземельном  устройстве крестьян и инородцев  на казенных землях Сибирских губерний и областей» преследовал цель провести колонизацию Сибири на основе купли и продажи земли, что  предполагало, с одной стороны, оказание помощи в утверждении на праве  собственности всех тех участков и угодий, которые фактически уже  были освоены отдельными домохозяевами; с другой – максимальное ограничение  возможности возникновения при  поземельном устройстве общинного  владения. Для этого изменялся  «титул владения» - взамен постоянного  пользования утверждалось право  собственности сибирских крестьян на землю, на новых собственников  распространялся закон 14 июня 1910 г. об изменении и дополнении некоторых  постановлений о крестьянском землевладении  с правом выдела участков к одним  местам. Причем планировалось самым  широким образом использовать этот закон не только в отношении селений, окончательно устроенных, но и в  тех случаях, когда угодья находились в составе земель, окончательно еще  не отграниченных от владения казны, или входили в состав земель, отведенных под переселенческие участки, окончательно еще незаполненные. Основные положения  законопроекта созвучны с идеями и выводами, к которым пришли П.А. Столыпин и А.В. Кривошеин в ходе своей поездки по Сибири и Поволжью в сентябре 1910 г.[14]

Проект был внесен в III Государственную  Думу, оглашен в общем собрании 22 ноября 1910 г. и передан в земельную  комиссию, а затем 10 декабря - в комиссию по переселенческому делу. Однако до окончания полномочий III Думы проект так и не был рассмотрен, и в IV Думе его обсуждение началось заново. 10 декабря 1912 г., по решению общего собрания Думы, проект был передан вновь в земельную комиссию и на заключение в комиссию по переселенческому делу.[15] Законодательного утверждения проект так и не получил.