Аграрная реформа П.А. Столыпина: сущность и содержание

Закон стимулировал выход  на отруба путем предоставления собственникам  отрубных участков более качественных прав собственности. Собственники чересполосных  участков были уравнены в правах со старыми подворными владельцами. Они  не могли огораживать и окапывать  свои полоски и должны были пускать  на них скот односельчан (в те периоды, когда данное поле не было засеяно); таким образом, им приходилось синхронизировать свой сельскохозяйственный цикл со всей общиной. В то же время, собственники отрубных участков могли огородить  свои участки и использовать их по своему усмотрению. Собственники чересполосных  участков могли наследовать землю, но не могли продавать её без согласия общины; собственники отрубных участков могли совершать с ними любые  сделки.

Выделение отрубов (разверстание) было технически и организационно более сложной задачей, чем традиционные переделы при чересполосном землевладении. Следовало определить, что будет разделено, а что останется в мирском пользовании, найти принципы компенсации разной стоимости земли в разных местах за счёт размера участков, расположить новые проезды и прогоны для скота, обеспечить участки доступом к воде, разобраться с оврагами и заболоченной местностью. При всем этом требовалось произвести обширные и дорогостоящие геодезические работы на местности и камеральную обработку их результатов. Как выяснилось, сами сельские общества не были способны справиться с этой задачей, в том числе и на условии найма ими профессиональных землемеров. Поэтому в данной части аграрная реформа буксовала, пока правительство не обеспечило местные землеустроительные комиссии необходимым штатом инструкторов и землемеров и не начало предоставлять услуги по землеустройству бесплатно.

Реформа, благодаря смелому  шагу Столыпина -- изданию законов по 87 статье -- приобрела необратимый характер.

II Дума открылась 20 февраля  1907 г. Ситуация не претерпела  никаких изменений. С самого  начала II Дума выражала ещё более  негативное отношение к любым  начинаниям правительства, чем  предшествующая Дума.

10 мая 1907 г. П.А. Столыпин  выступил перед Думой со своей  знаменитой программной речью,  содержавшей развернутую программу  реформ. Начав с убедительных  доказательств полной бесперспективности  принудительного отчуждения помещичьих  земель, Столыпин перешёл затем  к изложению сути своей программы:  «…Цель у правительства вполне  определённа: правительство желает  поднять крестьянское землевладение,  оно желает видеть крестьянина  богатым, достаточным, так как  где достаток, там, конечно, и  просвещение, там и настоящая  свобода. Но для этого необходимо  дать возможность способному, трудолюбивому  крестьянину … освободиться от  тех тисков, от тех теперешних  условий жизни, в которых он  в настоящее время находится.  Надо дать ему возможность  укрепить за собой плоды трудов  своих и представить их в  неотъемлемую собственность. Пусть  собственность эта будет общая  там, где община еще не отжила, пусть она будет подворная  там, где община уже не жизненна, но пусть она будет крепкая,  пусть будет наследственная. Такому  собственнику-хозяину правительство  обязано помочь советом, помочь  … деньгами» Столыпин П.А. Нам  нужна великая Россия. Полное  собрание речей в Государственной  думе и Государственном совете (1906-1911). -- М.: Молодая гвардия, 1991. -- С. 311..

При обсуждении земельного законопроекта в III Думе П.А. Столыпин разъяснял основные идеи реформы  так: «В тех местностях России, где личность крестьянина получила уже определённое развитие, где община как принудительный союз ставит преграду для его самодеятельности, там необходимо дать ему свободу приложения своего труда к земле, там необходимо дать ему свободу трудиться, богатеть, распоряжаться своей собственностью; надо дать ему власть над землею, надо избавить его от кабалы отживающего общинного строя.… Неужели забыто … что колоссальный опыт опеки над громадной частью нашего населения потерпел уже громадную неудачу?… …Настолько нужен для переустройства нашего царства, переустройства его на крепких монархических устоях, крепкий личный собственник, настолько он является преградой для развития революционного движения…» Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете (1906-1911).. -- М.: Молодая гвардия, 1991. - С. 154..

«…Безрассудно было бы думать, что такие результаты достигнуты по настоянию правительственных  чинов. Правительственные чины много  поработали над делом землеустройства, и я ручаюсь, что работа их не ослабнет. Но я с слишком большим уважением  отношусь к народному разуму, чтобы  допустить, что русское крестьянство переустраивает свой земельный быт  по приказу, а не по внутреннему убеждению»Там же, с. 255..

«…По нашим понятиям, не земля должна владеть человеком, а человек должен владеть землей. Пока к земле не будет приложен труд самого высокого качества, труд свободный, а не принудительный, земля наша не будет в состоянии выдержать  соревнование с землей наших соседей  …»Там же, с. 312. .

Из приведённых цитат  ясно видно преобладание в идеях  Столыпина стратегических и макроэкономических соображений, акцентуация на проблеме качества прав собственности и экономических  свободах, что было достаточно необычно для правительственного чиновника  того времени и поэтому не вызывало понимания современников.

Проявившееся при этом отторжение большинством депутатов  правительственного курса заставило  Столыпина принять решение не вносить в Думу уже частично или  полностью подготовленные законопроекты  реформы, а распустить её при первом возможном случае. Хотя аграрный вопрос формально не являлся непосредственной причиной роспуска II Думы, он представлял  собой один из важнейших пунктов, по которым компромисс между Думой  и правительством оказался полностью  невозможным.

Дума была распущена через 102 дня, 3 июня, не успев ни принять, ни отвергнуть какие-либо значимые законы.

Первые две Думы (часто  называемые «думами народного гнева») придерживались такого курса в разрешении аграрной проблемы, который правительство  Столыпина полагало принципиально  недопустимым. Борьба между Думами и правительством, в которой не нашлось места компромиссу, завершилась  победой правительства.

III Дума открылась 1 ноября 1907 года, и в неё был сразу  же внесён весь пакет правительственных  законопроектов аграрной реформы.  Дума, не отвергая правительственного  курса, принимала все правительственные  законопроекты чрезвычайно долго.  Ситуация оказалась неоднозначной -- те законы, которые были приняты до открытия Думы по статье 87, продолжали действовать, пока Дума их рассматривала. Но законы, которые не успели принять до открытия Думы, застряли в ней надолго.

В частности, указ 9 ноября 1906 г., основной документ реформы, рассматривался более 3 лет, и был принят как закон  только в июле 1910 года, причем все  изменения, внесение которых заняло столь длительное время, не имели  принципиального характера. Положение о землеустройстве, внесенное в Думу в ноябре 1907 г., было принято в качестве закона только в мае 1911 г. В некоторых случаях законодательные учреждения работали быстро -- законопроект «О ссудах и пособиях из средств казны при землеустройстве» был внесен в Думу в декабре 1911 года, а стал законом в июне 1912 года Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907-1912. Часть вторая. Законодательная деятельность. / Сост. Канцелярией Гос. Думы. -- СПб.: Гос. тип., 1912. -- 708 с., глава VIII..

В отличие от законов о  землеустройстве, все правительственные  законопроекты по реформе местного самоуправления («Положение о волостном  управлении», «Положение о поселковом управлении», «Положение о губернском управлении») не смогли пройти через  законодательные учреждения.

В то же время, Дума была полностью  готова к сотрудничеству в части  увеличения бюджетных ассигнований на аграрную реформу. В результате, правительство с 1907 г. отказывается от активной законодательной деятельности в аграрной политике и переходит  к расширению деятельности правительственных  учреждений, увеличению объёма распределяемых кредитов и субсидий.

Начиная с 1907 г., заявления  крестьян о закреплении в собственность  земли удовлетворяются с большими задержками, вызванными нехваткой персонала  землеустроительных комиссий. Поэтому  главные усилия правительства были направлены на подготовку персонала (прежде всего землемеров). В то же время, непрерывно увеличиваются и денежные средства, направляемые на реформу, в  виде фондирования Крестьянского поземельного банка, субсидирования мероприятий  агрономической помощи, прямых пособий  крестьянам.

С 1910 г. правительственный  курс несколько видоизменяется -- больше внимание начинает уделяться поддержке кооперативного движения.

14 июня 1910 г. был принят  закон «Об изменении и дополнении  некоторых постановлений о крестьянском  землевладении», представлявший собой  закон 1906 года, повторно, после бесчисленных  многоступенчатых обсуждений, внесенный  правительством в III Думу в  январе 1908 года Полное собрание  законов Российской империи. Собрание  третье. -- СПб., 1913. -- Т. XXX. Отделение первое. 1910 год. № 33743.. Закон, кроме описанных выше положений закона 1906 года, содержал также и важные новации; он явился следующим шагом в деле разрушения традиционной сельской общины.

Все общины, в которых  не было общих переделов с момента  наделения их землею, признавались общинами с подворным землевладением. Все владельцы участков в общинах  с подворным землевладением получили права частных собственников, даже если они и не заявляли такого желания. Для юридического закрепления права  собственности крестьянину надо было получить удостоверительный приговор сельского схода, который сход должен был постановить в обязательном порядке в месячный срок, простым  большинством голосов. При отказе схода  выдать приговор, необходимые документы  выдавались земским начальником.

Закон провозгласил частную  собственность на весьма значительную часть надельных земель. В губерниях  Европейской России наделы не производились  с момента наделения землей в 58% общин и селений, составлявших 3,716 тыс. домохозяйств площадью 33,7 млн. десятинГА РФ. Ф.1291. Оп.120. 1910 г. Д.53. Л.1-1 об; цитируется по rusinst.ru..

В тех общинах, которые  производили переделы, за каждым домохозяйством сохранялось право требовать  укрепления земли в частную собственность  на условиях, близких к закону 1906 года. Не претерпели существенных изменений  и правила для крестьян, желающих получить отрубной участок.

Закон представлял собой  некоторое отступление от прежнего курса на выделение участков к  одному месту, связанное с тем, что  землеустроительные комиссии не справлялись  с потоком заявлений на землеустроительные работы -- в 1910 году было подано около 450 тыс. ходатайств о землеустройстве, из которых удалось реализовать  только около 260 тыс. Правительство  было вынуждено предпочесть закрепление  в собственность чересполосных  владений отсрочкам в исполнении заявлений на полное разверстание.

Большие дискуссии вызвал вопрос о том, личной или семейной должна быть собственность. Столыпин твердо держался позиции, что земля должна находиться в личной собственности  крестьянина-домохозяина, отсутствие необходимости семейного консенсуса при распоряжении землей облегчало, по его мнению, хозяйственный оборот.

29 мая 1911 г. был издан  закон «О землеустройстве» Полное  собрание законов Российской  империи. Собрание третье. -- СПб., 1914. -- Т. XXXI. Отделение первое. 1911 год, № 35370.. Закон существенно детализовал положения ранее изданных законов 1906 и 1910 годов, заменив собой действовавшие де-факто ведомственные инструкции. Закон был внесен ещё в I Думу в 1906 г., однако его принятие чрезвычайно затянулось.

Особенностями закона были следующие положения:

-- возможность принудительного разверстания не только общинных надельных земель, но и чересполосных с ними частных земель;

-- четкий перечень тех  земель, которые не могут быть  разверстаны без согласия владельцев (земли под застройкой, под виноградниками  и т. п. ценными насаждениями, под разными промысловыми сооружениями);

-- право любого селения  требовать выдела земли (если  сельское общество состоит из  нескольких селений);

-- отдельный домохозяин  может требовать выдела себе  земли к одному месту только  до решения общины о переделе, и если это возможно без  особенных затруднений; одна пятая  домохозяев может требовать выдела  им участков к одному месту  в любое время и в любом  случае;

-- полный передел всех  общинных земель с выделением  их к одному месту производится  по требованию половины домохозяев (при подворном владении) или двух  третей домохозяев (при общинном  владении);

-- возможность производить  землеустройство, не ожидая окончания  различных судебных споров, связанных  с данной землей.

Закон, в целом, подчеркнул курс на выделение хуторов и отрубов  и на полное разверстание сельских обществ. Высокая деталированность закона способствовала уменьшению количества недоразумений и жалоб при землеустройстве.

Одним из первых мероприятий  правительства под руководством Столыпина была передача в собственность  крестьян казенных, удельных и кабинетских  земель.

27 августа 1906 вышел указ  «О предназначении казенных земель  к продаже для расширения крестьянского  землевладения» Полное собрание  законов Российской империи. Собрание  третье. -- СПб., 1909. -- Т. XXVI. 1906 год, № 28315.. Все казенные земли сельскохозяйственного назначения подлежали, по мере прекращения действующих договоров аренды, продаже крестьянам через Крестьянский банк. Вопрос оценки продаваемых земель и организация землеустроительных работ были возложены на местные землеустроительные комиссии.

Продажа крестьянам казенных земель не вызвала ажиотажного спроса, так как в тех местностях, где  эти земли имелись, земельный  голод не ощущался сильно. Продажи  достигли максимума в 1909 году, когда  было продано 55 тысяч десятин, а всего  за 1907--1914 годы было продано 232 тысячи десятин, то есть ничтожно малое количество. Крестьяне находили аренду казенных земель более выгодной, чем выкуп. В 1913 году было сдано в аренду 3188 тысяч десятин (из них обществам 945 тыс. дес., отдельным домохозяевам 1165 тыс. дес., товариществам 1115 тыс. дес.), средние арендные ставки составляли от 184 коп. за десятину в 1907 году до 284 коп. за десятину в 1914 году Комитет по землеустроительным делам. Краткий очерк за десятилетие 1906-1916. / По распоряжению министра земледелия. -- СПб.: Т-воР.Голике и А. Вильборг, 1916. -- 100 с..

Одному домохозяйству  могла быть продана земля не свыше  нормы, отдельно устанавливаемой для  каждой местности (как правило, около 3 десятин на работника).

В начале ХХ в. стала быстро возрастать роль зародившихся в 1860-х гг. учреждений потребительской и кредитной кооперации (т.н. «мелкого кредита»: кредитные товарищества, ссудо-сберегательные товарищества, земские кассы мелкого кредита). 7 июня 1904 г. было принято «Положение о мелком кредите», которое отражало сдвиг ориентации правительства на «крепких» хозяев. П.А. Столыпин, еще будучи Саратовским губернатором, уделял кооперативному движению большое внимание Отчет Министру внутренних дел П.Д. Святополк-Мирскому о съезде кооперативных товариществ, созванном Саратовской Губернской Земской управой, о политическом состоянии губернии. (23 ноября 1904 г.) - ГАСО Ф.1 оп.1 д.6627 л.1-4..