Кадастр недвижимости как функция управления земельным фондом

 С этой точки зрения важное правовое значение имеет классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения, позволяющая обеспечить дифференцированный подход к правовому регулированию земельных отношений в рамках общего правового режима всех земель.

 Как отмечал С.А. Боголюбов  классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения позволяет государству, во-первых находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевода их из одной категорий в другую, а во-вторых осуществлять контроль за режимом земель в зависимости от их целевого назначения.

  Единый земельный фонд подразделяется на 7 целевых категорий (см. таблицу 1) , закрепленных в земельном законодательстве (ст. 7. ЗК РФ), а именно:

1) земли сельскохозяйственного  назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли  для обеспечения космической  деятельности, земли обороны, безопасности  и земли иного специального  назначения;

4) земли особо охраняемых  территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

   Таблица 1  Состав  земельного фонда РФ.

  По экономическому значению и площади земель особое место среди всех категорий занимают земли сельскохозяйственного назначения, к которым относят земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства и предназначенные для этих целей. Основную часть земель сельскохозяйственного назначения составляют земли, занятые сельскохозяйственными угодьями (пашни, сенокос, выгон, сад, огород и др.), используемые в качестве главного средства сельскохозяйственного производства.

 Второй категорией земель в земельном фонде являются земли населенных пунктов, находящиеся в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов, а также земли, переданные в ведение населенных пунктов за пределами их черты. Земли этой категории используются прежде всего как фундамент, пространственный (операционный) базис для строительства, а также удовлетворения культурно-бытовых и иных нужд населения.

  Важное значение в земельном фонде составляют земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения, предоставленных в установленном порядке предприятиям,  учреждениям, организациям для их специальных целей. Состав земель этой категории очень подвижек, что связано с развитием и появлением новых видов деятельности, в связи с чем перечень земель данной категории является открытым.

  Земли природоохранного, природно-заповедвого, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения — это земельные участки, имеющие статус особо охраняемых территорий, в силу их специфической роли и особого значения в жизни общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан. Землям, составляющим эту категорию, присущи особая правовая охрана, исключение их из хозяйственного использования.

  Самой большой категорией земельного фонда по площади являются  земли лесного фонда, состоящие из земель, покрытых лесом и не покрытых лесом, но предназначенных для нужд лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, является энергетическим источником, местом отдыха граждан, играет роль «легких» для населенных пунктов и т.п. и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима его использования.  Особенностью правового режима этих земель является то, что он полностью подчиняется правовому режиму лесов, произрастающих на этих землях.

  Следующая категория земель — земли водного фонда, к которым относятся земли, занятые водными объектами: водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другим и водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение — удовлетворение питьевых, бытовых. оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей. Поскольку основным назначением этих земель является обеспечение использования и охраны вод, их правовой режим в значительной мере предопределяется правовым режимом вод.

  Последней, седьмой, категорией земель в составе земельного фонда являются земли запаса. К ним относятся все земли, не предоставленные в собственности пользование, аренду, а также земли, право собственности, пользования, аренды которыми прекращено в соответствии с законодательством. Они служат резервом для представления земель.

  Хотелось бы отметить, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий выполняющие природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции. (ст.7 ЗК РФ ) . 

 Структура земельного  фонда не является неизменной  и постоянной. Под влиянием разнообразных  экономических, экологических и  других факторов происходят изменения  как в составе земельного фонда  так и внутри категорий земель  В земельном фонде появляются  новые категории, которых ранее  не было. Так категория земель  водного фонда появилась в  связи с расширением комплексного  использования вод и возрастанием  масштабов эксплуатации водопокрытых  земель и земель, прилегающих  к водным объемам. С обострением  экологической ситуации в России  и необходимостью обеспечить  правильное сочетание хозяйственной  деятельности с охраной природы  была выделена категория земель  особо охраняемых территорий.

  Изменения в категориях  земель происходят при переходе  земель из одной категории  в другую, имеющих место в результате  изъятия и предоставления земель, происходящих под влиянием процессов  приватизации земель, разго -сударствления  земельной собственности, развития  предпринимательской деятельности, при изменении целевого назначения  земельных участков в целях  восстановления деградированных  и загрязненных земель, прекращении  добычи полезных ископаемых. Отнесение  земель к категориям, порядок  перевода их из одной категории  в другую устанавливается ЗК  РФ (ст.8) и федеральными законами (ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. От 10.05.2007) «О переводе земель  или земельных участков из одной категории в другую»).

3.2. Понятие и общая характеристика государственного управления земельными ресурсами.

 Управление как способ организации систем есть стремление упорядочить что-либо. Управление также рассматривается как вид деятельности (функция), воздействующая на элементы системы для поддержания или достижения ее (системой) такого качественного состояния, которое определяется целями управления.

 Управление земельным  фондом представляет собой распорядительную  деятельность соответствующих государственных  органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны.

  Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением о том, что эти понятия («государственное регулирование земельных отношений» и «государственное управление земельным фондом») не следует отождествлять, когда речь идет о пределах в объемах этой деятельности. Государственное регулирование земельных отношений может выходить за пределы, рамок деятельности государственных органов по обеспечению рационального использовании и охраны земель в той мере, в какой регулирование отношений включает в себя не только правоприменительный,  но а правотворческий процесс, т.е. установление необходимого с точки зрения государства поведения всех субъектов, сопричастных к нормальному функционированию земельных отношений для достижения цели лучшего использования земель. Следует также иметь ввиду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь выявление правонарушений и применение к виновным лицам установленных законом мер наказания. В процессе управления государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и т.п.).

 В зависимости от классификационных признаков различают несколько видов управления. По направлениям деятельности оно включает социально-экономическое, политическое, экологическое управление. Последнее, в свою очередь, включает управление в области охраны и использования окружающей среды и отдельных ее компонентов, основными из которых является земля. Выступает в виде государственного, муниципального, общественного управления, управления в хозяйствующих субъектах (производственное управление). В то же время государственное и муниципальное управление достаточно близки по своей природе поскольку, во-первых, и то и другое по праву можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления

 Участие органов местного  самоуправления в общей системе  управления земельным фондом  не меняет его государственного  характера, т.к. деятельность этих  органов осуществляется в пределах, установленных государством при  сохранении общих целей и задач  этого мероприятия.

  По характеру управления  и объему его функций различают  общее и отраслевое (межотраслевое)  государственное управление земельным  фондом.     Общее государственное  управление имеет территориальный  характер, т. е. охватывает определенные  территории (чаще всего- территории  в пределах границ образований)  без каких-либо изъятий или  перерывов. Например: в пределах  границ: Российской Федерации в  целом, области, края, сельского  населенного пункта,  в пределах  административных границ района  и т. д. Осуществляется государственными  органами общей и специальной  компетенции.

  Отраслевое (межотраслевое)  управление имеет отраслевой  характер, т. е, распространяется  на земли только отдельных отраслей или групп отраслей народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности транспорта и т. д.). Осуществляется министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли, и не зависит от, территориального размещения земель. Действующее под контролем органов общего государственного управления, Отраслевое (межотраслевое) управление землями является по сравнению с первым более узким по объему и ставит целью обеспечить выполнение задач, стоящих перед соответствующей отраслью народного хозяйства.