Предоставление земельного участка под строительство

Перечень земельных участков, изъятых из оборота, является закрытым и не подлежит расширительному толкованию.

Ограниченными в обороте в соответствии с пунктом 5 статьи 27 Земельного Кодекса, являются земельные участки:

1.                         В пределах особо охраняемых природных территорий,

2.                         Предназначенные для стабильного функционирования государства, и, при этом, не изъятые из оборота,

3.                         В первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов,

4.                         Загрязненные опасными отходами и радиоактивными веществами.

Кроме того, другие специальные нормативные акты, такие как Лесной и Водный кодексы Российской Федерации, устанавливают, что лесные участки, а также водные объекты ограниченно включены в гражданский оборот[28].

В этой связи интересны положения судебной практики

Земельные участки, не относящиеся к категории изъятых или ограниченных в обороте, находятся в свободном гражданском обороте.

Формальными критериями отнесения земельного участка к оборотоспособному или изъятому или ограниченному в обороте, являются данные кадастрового паспорта  земельного участка.

Применительно к теме настоящего исследования, важно определить те условия, при которых земельный участок может быть объектом отношений по предоставлению под строительство.

В данной связи интересно отметить следующий факт, что с точки зрения действующего земельного законодательства, некая территория, описанная с нарушением технических требований к точности описания, не может являться земельным участком, а соответственно не может быть предоставлена и под застройку.  

Однако, ситуация не так проста, как кажется. Законодатель предусмотрел два варианта предоставления земельных участков для застройки.

Первый вариант – это предоставление с предварительным согласованием места размещения объекта и второй вариант – это предоставление земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта.   

В первом случае, законодатель ради целей формирования земельного участка, то есть ради формирования будущего объекта правоотношений, отходит от установленных технических требований к индивидуализации объектов. Для целей формирования земельного участка, первым объектом отношений в рамках процедуры предоставления земельного участка выступает некая территория, границы которой описываются в виде абриса (то есть, литературно, с применением неточных и неокончательных сведений). Эта территория (описанная, например, как участок, ограниченный лицами) становится объектом административного, но при этом правоустанавливающего акта, на основании которого и производится в последующем формирование земельного участка (См. Приложение №2 к настоящей работе – Постановление главы города Екатеринбурга от «10» апреля 2007 года №3721). И лишь после окончания формирования, уже не территория, а земельный участок с необходимыми техническими характеристиками, поставленный на кадастровый учет, становится вторым объектом процедуры по представлению земельного участка (см. Приложение №3 к настоящей работе – Постановление главы города Екатеринбурга от «22» февраля 2007 года №620).     

Во втором случае, то есть при предоставлении земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта, объектом правоотношений изначально выступает полноценный объект гражданского права – земельный участок, индивидуализированный согласно техническим требованиям к точности индивидуализации.     

Анализ приведенного нормативного материала, а также правоприменительной, в том числе административной практики, показывает, что объектом отношений в рамках процедуры предоставления земельного участка для целей строительства может быть только земельный участок, но уровень требований к его индивидуализации может отличаться от общепринятых и технически корректных. Это исключение носит практический характер и направлено на формирование «полноценного» земельного участка.       

§2. Правовое положение субъектов правоотношений по предоставлению земельного участка в аренду

Наличие у лица такого общественно-юридического качества, как правосубъектность, дает ему возможность вступить в правоотношение, стать носителем конкретных юридических прав и обязанностей. Такие лица, которые по закону могут быть участниками правовых отношений, называются субъектами права.

Понимание механизма действия права предполагает разделение понятий «субъект права» и «субъект правоотношения».

«Субъект права – это лицо, обладающее правосубьектностью, т.е. лицо, потенциально способное быть участником правоотношений. А субъект правоотношений – это реальный участник уже возникших правовых отношений».[29]

С.С. Алексеев называл следующие характеристики с необходимостью присущие субъекту права: во-первых: - внешняя обособленность; персонификация; способность вырабатывать, выражать и осуществлять персонифицированную волю, во-вторых: - способность учувствовать в правоотношениях, приобретенная в силу юридических норм.[30]      

Для того, чтобы субъект права превратился в субъекта правоотношения, должны появиться определенные юридические факты, которые возлагают на данных субъектов юридические обязанности и предоставляет им юридические права, делая их тем самым участниками возникшего правоотношения.

Ранее, анализируя правовую природу отношений, возникающих при предоставлении земельного участка для строительства, мы выяснили, что существуют перманентный объект (земельный участок) правоотношений и «сопутствующие» объекты (акты, работы, услуги и.т.д.).

Следуя заданной логике субъектов процедуры по предоставлению земельного участка для строительства можно выделить: перманентные (постоянные) или основные субъекты правоотношений, участвующие в правоотношениях на всех его этапах, и на субъекты, которые вступают в правоотношения только на определенном этапе процедуры предоставления земельного участка – сопутствующие субъекты.

Данный подход позволит определить весь состав участников рассматриваемых правоотношений, их права и обязанности, поможет сбалансировать их интересы в рамках процедуры предоставления земельного участка для строительства. 

В данном параграфе, как и в параграфе «объект правоотношений» будет представлена характеристика только постоянные субъекты правоотношений, субъекты «сопутствующих правоотношений» будут рассмотрены при поэтапном исследовании порядка предоставления земельного участка для строительства.  

В рассматриваемых правоотношениях можно выделить два основных (постоянных) субъекта: во-первых, лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства и, во-вторых, уполномоченный на распоряжение земельными участками орган государственной или муниципальной власти.

            Лица, заинтересованные в предоставлении земельных участков для строительства.

Согласно ЗК РФ обратиться за предоставлением земельного участка для строительства может любое лицо. Земельный кодекс Российской Федерации не содержит каких-либо специальных требований к организационно-правовой форме заявителя, наличию лицензии, размеру уставного капитала. Единственное условие – это наличие заинтересованности в предоставлении земельного участка, которая выражается в обращении в уполномоченный орган с соответствующим заявлением.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные коммерческие организации также вправе претендовать на предоставление земельных участков для строительства. Для них, как и для российских коммерческих организаций, единственно возможным титулом в рассматриваемом случае является аренда, поэтому ограничения по приобретению земельных участков в собственность, предусмотренные Земельным Кодексом Российской Федерации, не применимы.[31]  

            Органы, уполномоченные на распоряжение земельными участками.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 ЗК РФ заинтересованное лицо обращается с заявлением в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ. Указанная статья в свою очередь отсылает к статьям 9-11 ЗК РФ, в которых содержится общие нормы о том, что публичные образования осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

Если государственная собственность на землю разграничена, то земельные участки предоставляются для строительства органом государственной власти или местного самоуправления, уполномоченными на распоряжение имуществом соответствующего уровня собственности.

Так, например, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) является федеральным органом государственной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений.[32]

Однако, большая часть земель находится пока в неразграниченной по уровням государственной собственности.

Общее правило, предусмотренное земельным законодательством, заключается в том, что если собственность на земельные участки не разграничена, то земельными участками, расположенными в границах муниципального образования, распоряжаются органы местного самоуправления. [33]

Однако, субъектам Российской Федерации предоставлено право самим определить орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности. Свердловская область воспользовалась данным правом и закрепила полномочия по распоряжению такими земельными участками за Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее МУГИСО).[34] 

В течение очень длительного промежутка времени в 2001-2003 годах существовала существенная проблема компетенции органов государственной и муниципальной власти в части распоряжения земельными участками. Судебная практика также отразила конфликт компетенции[35] (см. Приложение №4 к настоящей работе – Судебная практика Свердловского областного суда).

В целях разрешения возникших противоречий между МУГИСО и МО «город Екатеринбург» было заключено соглашение, согласно которому право на распоряжение земельными участками в пределах муниципального образования «город Екатеринбург», государственная собственность на которые не разграничена, было предоставлено муниципальному образованию.[36]

Выше мы обозначили основных субъектов правоотношений по предоставлению земельного участка для строительства. Указанные субъекты являются инициаторами правоотношения (подача заявления о согласовании места размещения объекта, объявление торгов) и участвуют в каждом этапе правоотношения.

Глава 2. Предоставление земельного участка для строительства в населенных пунктах

Действующее земельное законодательство предусматривает две модели предоставления земельного участка для строительства:

1.                 Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта;

2.                 Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.[37]

Выбор модели предоставления земельного участка определяется фактом наличия или отсутствия в распоряжении публичного образования сформированного земельного участка.

Данные модели предполагают использование органом государственной или муниципальной власти разных методов регулирования.

При согласовании места размещения объекта орган власти выступает в роли административного органа, который на основании заявления заинтересованного лица, принимает решение о возможности размещения объекта, о проведении работ по формированию земельного участка и представлении земельного участка. Активно применяется метод административного регулирования.

При предоставлении земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта, орган, уполномоченный на предоставление земельного участка, выступает в роли организатора торгов (гражданско-правового способа совершения сделок), в роли оферента, выразившего волю на совершение сделки с имеющимся в его распоряжении объектом гражданского оборота (земельным участком). Таким образом, используется диспозитивный гражданско-правовой метод регулирования отношений.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта является способом решения проблемы неопределенности объекта правоотношений.

Путем достижения предварительных соглашений заинтересованное лицо и орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, последовательно решают ряд задач, направленных по приданию земельному участку свойств (определенность, индивидуализированность, отсутствие споров и т.д.) необходимых для того, что бы земельный участок стал объектом гражданско-правовых отношений – арендных отношений.     

§1. Порядок предоставления земельного участка для строительства, с предварительным согласованием места размещения объекта

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта предполагает активную роль лица, испрашивающего у  уполномоченного органа земельный участок для размещения объекта строительства. Заинтересованное лицо выступает инициатором правоотношений, обращаясь с заявлением, проводит землеустроительные работы и т.д. А орган, уполномоченный на распоряжение земельными участками, путем издания соответствующих актов, обеспечивает соблюдение правил землепользования и застройки[38],

гармоничного градостроительного развития. Данный порядок предоставления земельного участка для строительства применяется в случае отсутствия документов территориального планирования, а также сформированного и свободного от прав третьих лиц земельного участка для предоставления его под застройку.