Предоставление земельного участка под строительство

В соответствии с пунктами 5, 7 статьи 30 ЗК РФ, предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: 

1.                 Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2.                 Межевание земельного участка;

3.                 Постановка земельного участка на кадастровый учет;

4.                 Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства;

5.                 Подписание договора аренды земельного участка и его регистрация.

1. Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта

Так как выбор земельного участка является этапом процедуры предоставления земельного участка для строительства, на котором возникают определенные правоотношения,  рассмотрим их состав. 

Субъектами данного правоотношения выступают: заинтересованное лицо, на данном этапе обладающее правовым статусом – заявитель, и орган, уполномоченный рассматривать заявления о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта.

Объектом правоотношения является ненормативный акт государственного органа - решение о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. То есть, непосредственным объектом правоотношения, складывающегося на данном этапе, является не сам испрашиваемый земельный участок, а ненормативный акт.

Содержанием правоотношения, складывающегося на данном этапе, является право заявителя обратиться в уполномоченный орган власти с заявлением о предоставлении ему земельного участка для строительства и обязанность органа власти рассмотреть данное заявление и принять по нему мотивированное решение о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта, либо об отказе в согласовании места размещения объекта.

Обозначим наиболее важные моменты, определяющие возможность принятия решения уполномоченным органом:

                 назначения объекта. Это принципиально важно для выбора земельного участка, поскольку от этого зависит решение вопроса, будет ли размещение такого объекта соответствовать градостроительным, санитарным и иным нормам.

                 в заявлении должно содержаться указание на предполагаемое место размещения объекта, подходящего, по предварительной оценке заявителя, для планируемой постройки объекта, с указанием адресных ориентиров, возможно, схематической карты местности.

                 наличие исчерпывающей информации о территории, в пределах которой испрашивается земельный участок. Данная задача решается путем анализа следующих документов: документов государственного земельного кадастра, документов землеустройства, информации из государственного градостроительного кадастра, информация о подключении объектов к сетям инженерно-технического обеспечения

Земельный кодекс Российской Федерации не определяет точный перечень органов и организаций, согласующих место будущего размещения объекта.

Зачастую, состав согласующих органов определяется региональным и местным законодательством и местоположением испрашиваемого земельного участка.

Суть процедуры согласования заключается в определении соответствия или несоответствия будущего объекта недвижимости требованиям нормативных правовых актов, технических регламентов, строительных и санитарных норм и правил, иным обязательным требованиям.

На данном этапе должна быть получена информация о территории, в пределах которой располагается испрашиваемый земельный участок. Это необходимо, прежде всего, для того, чтобы уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления, муниципальные организации провели согласование места размещения объекта с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории.

В соответствии с пунктом 5 статьи 31 ЗК РФ, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства.[39] К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Подготовка проекта границ проводится в рамках проведения территориального землеустройства (см. Приложение №5 к настоящей работе – проект границ земельного участка).[40]

Проект границ является техническим документом, изготовление которого на этапе принятия решения о выборе земельного и предварительном согласовании места размещения объектов, предписано ЗК РФ.[41]

В этой связи интерес представляет следующий пример арбитражной судебной практики  «Муниципальное учреждение «Центр подготовки разрешительной документации для строительства» является самостоятельным юридическим лицом, которое в соответствии с Уставом по поручениям Главархитектуры осуществляет, в частности, подготовку текстовых и графических материалов по вопросам архитектурной, строительной деятельности и землепользования, а также учитывая, что в материалах дела отсутствуют доказательства обращения общества в данное учреждение, суды обоснованно отказали в удовлетворении исковых требований об обязании учреждения изготовить и выдать истцу план проектируемых границ земельного участка».[42]

Отсутствие четкого указания на обязанности и сроки выполнения данных обязанностей для сторон правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства так же является почвой для возникновения спорных ситуаций.  

Решение, принятое уполномоченным органом, является необходимым условием для ведения дальнейшей работы по формированию земельного участка. Данное решение фактически резервирует испрашиваемый земельный участок за заявителем и является правоустанавливающим документом для проведения землеустроительных работ (межевания) и поставке земельного участка на кадастровый учет.

Согласно пункту 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления информируют местное население о предоставлении или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Закон установил лишь обязанность органа власти по информированию, не установив корреспондирующих прав для населения. В связи с этим возникают многочисленные судебные разбирательства, связанные с восстановлением прав третьих лиц, права которых были нарушены несовременным информирование о предоставлении земельного участка застройщику или техническим расформированием существующих земельных участков в связи с формированием земельного участка застройщика (см. Приложение №6 - Решение Орджоникидзевского суда города Екатеринбурга от «15» апреля 2008 года по заявлению Третьяковой Р.А.).

На стадии выбора земельного участка должен решаться вопрос о юридической судьбе прав владельцев земельных участков, расположенных в пределах предоставляемого земельного участка. На сегодняшний день отсутствует четкая, законодательно установленная процедура, регулирующая порядок решения данного вопроса.

Буквальное толкование норм действующего законодательства показывает, что правоотношения, возникающие на данным этапе процедуры предоставления земельного участка направлены исключительно на разрешение технических вопросов оформления предоставляемого земельного участка, а потому вопрос об уже существующих правах на земельный участок еще не решается, а значит права третьих лиц (нынешних землепользователей, смежных землепользователей) не могут быть нарушены при принятии решения о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта.

Федеральный закон «О землеустройстве» от «18» июня 2001 года и Положение о проведении территориального землеустройства не содержится норм об обязательном согласовании проекта границ с правообладателями. Это будет необходимо делать при межевании земельного участка. Поэтому в пункте 11.8 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства говорится лишь о «предварительном» согласовании» [43].

ЗК РФ обходит вопрос изъятия земельных участков у фактических землевладельцев. Пункта 4 статьи 32 ЗК РФ говорит об изъятии земельных участков у землепользователей, землевладельцев, путем расторжения или прекращения договоров аренды.

Данная норма не содержит правил устранения конфликтов между интересами субъектов правоотношений.    

Во-первых, возникает вопрос о допустимости изъятия земельного участка или объекта недвижимого имущества, расположенного на нем, в случае предоставления земельного участка.

ГК РФ и ЗК РФ предусматривают, что изъятие земельного участка допустимо только для государственных и муниципальных нужд. ЗК РФ называет те случаи, при которых допустима такой способ прекращения права собственности как изъятие:

                  выполнение международных обязательств Российской Федерации;

                  размещение закрытого перечня объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (объекты обороны и безопасности; объекты, обеспечивающие космическую деятельность);

                  иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях.[44]

В случае формирования земельного участка для нужд застройки с одновременным его предоставлением заявителю для застройки, остро стоит вопрос об определении понятия «государственная или муниципальная нужда». Судебная практика четко придерживается мнения о том, что в случае принятия органом власти решения об изъятии земельного участка в целях последующего его предоставления застройщику, отсутствует муниципальная или государственная нужда, тем более, что даже изъятие для государственных или муниципальных нужд возможно лишь в ограниченном количестве случаев, куда не включено изъятие для целей строительства[45].

Администрация города Екатеринбурга, как это указано в  Постановлении Президиума Свердловского областного суда от «17» октября 2007 года по делу №44-Г-137/2007, назвало предоставление земельного участка для застройки – административными нуждами. Но, поскольку данное понятие как основание изъятия земельного участка не упоминается Земельным кодексом, то соответствующее обоснование не имеет юридической силы, при этом, для темы нашего исследования важно, что ныне существующая законодательная база по данному вопросу порождает судебные конфликты. 

Таким образом, используемый в пункте 4 статьи 32 ЗК РФ термин «изъятие» неуместен, так как не применим к отношениям, связанным с коммерческой деятельностью застройщика и в которых отсутствует государственная или муниципальная нужда.

Следовательно, вопрос изъятия земельных участков и объектов недвижимости у правообладателей должен решаться путем длительной процедуры заключения индивидуальных договоров купли-продажи на общих основаниях.

Формальный подход также исключает также случаи выкупа земельного участка у лиц, хотя и не оформивших свое право собственности на земельный участок[46], но правомерно пользующихся земельными участками и даже имеющих приоритетное право на оформление собственности на земельный участок путем приватизации[47] или выкупа[48].

Изложенные проблемы правоприменительной практики свидетельствуют о необходимости внесения серьезных изменений в действующее законодательство в части формирования правил изъятия земельных участков для нужд строительства. Выходом из сложившейся ситуации может стать применение к данным правоотношениям института изъятия земельного участка.

2.      Межевание земельного участка

Межевание земельного участка является вторым этапом процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Основанием для межевания земельного участка являются акт органа власти, уполномоченного на распоряжение земельными участками «о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта» и проект границ земельного участка.

В процессе межевания земельного участка последовательно возникают два правоотношения: правоотношение по техническому описанию земельного участка и правоотношения по согласованию границ земельного участка.

Правоотношение по техническому описанию земельного участка представляет взаимодействие заинтересованного лица с коммерческой организацией имеющей лицензию на проведение землеустроительных работ, в частности межевания.

Объектом правоотношений по техническому описанию земельного участка являются позитивные действия обязанного лица: изготовление коммерческой организацией, имеющей лицензию на осуществление геодезической и картографической деятельности[49],  межевого плана земельного участка[50] (технического документа содержащего описание границы земельного участка, сведения о точной площади земельного участка) и установление границ земельного участка на местности.

Субъектами правоотношений по техническому описанию земельного участка являются коммерческая организация, обладающая правом оказывать услуги по выполнению землеустроительных работ и заинтересованное лицо, в данных правоотношениях выступающее как сторона гражданско-правового договора.