Банковские правоотношения и Центральный Банк

1.2. Цели Банка России и его роль в банковской системе

Россия, как и любая другая страна, естественно, имеет специфику, тем не менее, игнорировать опыт развития банковских систем других стран было бы не разумно.

В странах Запада перед центральными банками ставится только монетарная цель, а развитие банковских систем происходит за счет активности самих банков и конкуренции среди них. У нас же, к сожалению, достаточно глубоко укоренилось, на мой взгляд, неправильное представление о том, что развитием банковской системы должен заниматься Банк России. Но хуже всего, что это так и закреплено в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Федеральный закон). Между тем данная методология неправильна, потому что российская экономика стала рыночной.

Федеральный закон (статья 3) поставил перед Банком России три цели: обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение функционирования платежной системы.

Первая цель - монетарная. В Федеральном законе закреплено множество инструментов, которые Банк России использует, для того чтобы поддержать стабильность рубля. Он покупает и продает иностранную валюту на внутреннем рынке, определяет для кредитных организаций размер обязательных резервов, устанавливает ставку рефинансирования, выпускает собственные облигации, проводит различные банковские операции, которые так или иначе позволяют ему регулировать валютный рынок и тем самым поддерживать курс рубля. В этом плане возможности его большие, правда, они тоже не безграничны. Банк России может повлиять на инфляцию, но ее причина в том насколько эффективно работает экономика страны.

Предмет банковской деятельности - деньги. Они создают единство в банковской системе. Банк России проводит эмиссию наличных денег и организует денежное обращение. Но осуществляется это денежное обращение с помощью банковских операций кредитных организаций, которые привлекают и размещают денежные средства, открывают и ведут счета клиентов, осуществляют по их поручениям расчеты и платежи.

При этом маржа кредитных организаций, то есть их доходы во многом зависят от денежно-кредитной политики Банка России. Он может, например, увеличить размер обязательных резервов, повысить ставку рефинансирования, ужесточить экономические нормативы, увеличить свои объемы продаж иностранной валюты на внутреннем рынке. Причем применить это все сразу или что-то одно из этого. И тогда рубль будет укрепляться, но кредитные организации меньше станут выдавать кредитов. Значит, уменьшатся их прибыли. И тогда при всех прочих равных условиях, медленнее будет развиваться банковская система. Но уменьшатся риски в банковской системе. В ней будет больше стабильности. Наоборот, он может снизить размер обязательных резервов. Снять все другие экономические ограничители для кредитных организаций. И тогда кредитные организации станут активнее выдавать кредиты. Но при этом денежная масса в обращении увеличиться, а вследствие этого стоимость рубля, - уменьшится. Если экономика способна поглощать денежную массу, то это не вызовет высокую инфляцию. Но если отечественное производство производит недостаточно товаров и услуг или они неконкурентоспособны по отношению к иностранным товарам и услугам, то тогда возникнет инфляция. Дешевый рубль болезненно ударит по интересам населения. Получится, что проблемы отечественных производителей в смысле их неумения наладить свое производство и повысить качество товаров и услуг, будут решаться за счет кошельков населения. Но с другой стороны, нужно дать им какое-то время, для того чтобы они смогли развиться и конкурировать с зарубежными фирмами.

Помимо этого, поддерживая стабильность рубля, Банк России должен учитывать интересы бюджетной политики государства. Ведь бюджет составляется на очередной год с учетом прогнозов курса валют.

Интересы экспортеров тоже далеко не всегда совпадают с интересами остальных игроков рынка и с интересами импортеров. Первые зарабатывают иностранную валюту и заинтересованы в том, чтобы ее курс был высок. Импортеры покупают эту валюту, для того чтобы купить товары и услуги за рубежом. И чем дешевле иностранная валюта на внутреннем рынке, тем больше товаров они смогут закупить.

В общем, Банк России должен проводить тонкую денежно-кредитную политику, сбалансированную по различным, несовпадающим интересам. Для того чтобы покупать иностранную валюту и наращивать свои золотовалютные резервы, он продает рубли. Наоборот, стремясь в нужный момент быстро повысить курс рубля, он их продает на внутреннем рынке. Поэтому сам он тоже игрок на этом рынке (по сути, - торговец деньгами).

И никто не может сказать насколько он умело играет. Это профессиональный вопрос. Вопрос профессиональной оценки такого, условно говоря, публичного бизнеса. Ясно одно. Он бы был абсолютно непрофессиональным и самым неповоротливым игроком, если бы законодатели превратили его из главного банка страны в орган государственной власти.

Самые «поворотливые» игроки в банковской системе - это обычные банки и другие кредитные организации. Их ловкость объясняется просто. Все интересы, которыми определяется их стратегия и тактика на рынке - это цепочка, которая тянется от владельцев кредитных организаций. Если произойдет кризис, то банки рухнут и пропадут деньги акционеров. Они рискуют своими деньгами. Банк России ничем таким не рискует. Ведь у него нет акционеров. А его имущество - это имущество Российской Федерации, которым он полностью распоряжается как собственник. Он собственник этого имущества. Но случись что, он выпустит бумажные деньги в обращение. Их напечатают по его указанию столько, сколько будет нужно. При этом последствия любой инфляции лягут своей тяжестью не на него, а на кредитные организации, которые станут разоряться, а их акционеры и клиенты потеряют свои деньги. Банк России, как и вообще любой центральный банк обладает одним удивительным свойством - способностью перераспределять финансы. Так уже происходило не раз. К примеру, в 1998 году все проблемы с государственными долгами, которыми управлял Банк России, были переложены на население страны. Рубль в течение дня подешевел в пять раз. Это означает, что в кошельках населения стоимость денег уменьшилась в пять раз. Сотни банков в короткое время лишились банковских лицензий и превратились в банкротов.

Итак, многое зависит от денежно-кредитной политики Банка России. Каждый год Банк России принимает основные направления единой, согласованной с Правительством РФ, денежно-кредитной политики. При этом все еще существенное значения имеют прогнозируемые цены на нефть.

В общем, вся деятельность Банка России по укреплению рубля, к сожалению, это стратегия развития денежно-кредитной системы сырьевой экономики. Для того чтобы развивалась экономика, нужен кредит. А он сдерживается проблемами сырьевой экономики и обусловленным ею вывозом капиталов за рубеж.

Вторая цель - укрепление и развитие банковской системы.

Эта цель, Банком России, на мой взгляд, не может быть достигнута по той причине, что он не в состоянии сделать то, что должна сделать свободная конкуренция. Попытки Банка России управлять развитием банковской системы приводят к некоторым отрицательным последствиям и для экономики, и для кредитных организаций.

Во-первых, Банк России пытается предъявлять нереальные требования к банкам, что может привести к сокращению их количества, и, прежде всего, в регионах. В конечном счете, такая попытка приведет к тому, что экономика будет испытывать дефицит банковского обслуживания.

Во-вторых, поскольку Банк России не в состоянии развивать банковскую систему, то он использует банковский надзор как единственное средство своего влияния на кредитные организации. Однако предназначение банковского надзора иное - укрепление кредитных организаций.

В-третьих, если дефицит банковского обслуживания достигнет критической точки, то государство поневоле откроет иностранным банкам доступ на российский рынок. Банковская система окажется неконкурентоспособной со всеми вытекающими из этого последствиями.

Итак, согласно закону, развитие банковской системы - одна из целей Банка России. Но сформулированы цели Банка России, довольно хитро. Последовательность изложения целей и конструкция фраз в ст. 3 Федерального закона следующие:

«защита и обеспечение устойчивости рубля[3];

развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы».

Вторая - «развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации» - объединяет, по сути, разные цели (развитие и укрепление) в одну общую. Иначе было бы указано не три цели, а четыре. Следовательно, подразумевается, что если Банк России укрепляет банковскую систему, применяя меры воздействия, в том числе отзывая банковские лицензии у проблемных кредитных организаций, то тем самым он как бы и развивает ее. Иными словами, Банк России вполне может отчитаться в выполнении второй цели, даже если он ничего не делает для развития банковской системы. Он может вообще не выдавать никакие кредиты банкам, размещать свои золотовалютные резервы в зарубежных банках, по сути, развивая их, а не отечественные банки. И все равно будет считаться, что он успешно работает.

Такая обобщенная формулировка целей весьма удобна для Банка России, который, периодически отчитывается в Государственной Думе о выполнении Основных направлений государственной денежно-кредитной политики. Если бы развитие банковской системы было указано, как отдельная (от укрепления) цель, то тогда стало бы слишком очевидным, что Банк России не выполняет то, что предписано ему Федеральным законом.

На самом деле эта цель нереальна для Банка России, хотя бы уже потому, что он в момент формирования банковской системы стал одновременно и органом банковского надзора и участником в капиталах некоторых кредитных организаций. Ситуация совершенно немыслимая для развитой страны с рыночной экономикой.

Обратимся к недалекому прошлому - времени возникновения банковской системы России в конце 1980-х - начале 1990-х гг. Появились коммерческие банки как на Западе, но организация самой банковской системы была иной. Хотя приватизация в банковском секторе экономики не проводилась (закон о приватизации на них не распространялся), но, тем не менее, бывшие государственные банки были каким-то образом превращены Банком России в коммерческие организации. И это, на мой взгляд, главные причины, почему инвесторы не спешат вкладывать деньги именно в банковский бизнес.

Ко всему прочему удар по банкам нанес и кризис 1998 г. Нового же большого притока ресурсов нет из-за многих недостатков в экономике, среди которых основные - слабость конкуренции и правовой системы.

Все это в целом можно охарактеризовать как закостенелый монополизм. Поэтому попытки Банка России, применив надзорные методы, повлиять на банковскую систему таким образом, чтобы это означало ее развитие, в частности, резко повышая планку достаточности капитала, или, допустим, вводя не предусмотренный законом мониторинг, ничего нового, кроме угрозы кризиса, не создают. Кризисы могут менять конфигурацию банковской системы. Однако подобные ломки бесперспективны и выгодны разве что для криминального перераспределения финансов. Конфигурацию банковской системы вправе изменить только Парламент РФ, приняв соответствующие изменения в банковское законодательство, благодаря которым банковская система станет гибкой и конкурентной.

Центральные банки на Западе не занимаются реформами банковских систем. Банк России, согласно банковскому законодательству, тоже не имеет таких полномочий. С учетом сказанного, трудно согласиться с теми авторами, кто считают, что заниматься реформами банковской системы должен Банк России. Встречаются публикации, где говорится, что председатель Банка России должен быть «мотором» банковской реформы. Думается, что это неправильно и вообще не стоит таким образом смотреть на роль руководителя Банка России.

Зачем таким образом увеличивать влияние Банка России на банковскую систему? Банк России и так постоянно вмешивается в гражданско-правовые отношения между кредитными организациями и их клиентами, а ему еще предлагается реформировать банковскую систему.

Банковское право и гражданское право - это различные отрасли права, и что Банк России не вправе регулировать гражданские правоотношения. Реформирование банковской системы должно проходить на основании закона, а не нормативных актов Банка России. По крайней мере, так делается на Западе. Там «мотором» выступает рынок, а реформами занимаются парламенты.

Монетарные реформы - дело другое. Например, масштабная реформа банков, объединившая их в систему, была проведена в США при президенте Вудро Вильсоне в 1913 г. Ею, собственно, завершилась первая большая волна создания центральных банков (начало было положено в конце XIX в.). До этого банки и экономика в принципе неплохо обходились без центральных банков. И есть мнение, что было бы еще лучше, если бы они вообще не появились. Думается, что их создание, так или иначе, стало следствием заката эпохи свободной конкуренции, которая наиболее ценна в экономике.

В России периода свободной конкуренции не было, и в этом суть всех ее проблем. В 1991 г. большая и единственная монопольная фирма под названием «плановая экономика советского государства» распалась на куски, которые были тут же разобраны и превращены в монополии поменьше. А ведь именно на основе свободной конкуренции возникает благосостояние конкретного человека и общества в целом.

Когда в США к началу XX в. уже был пройден длительный период свободной конкуренции и первоначального накопления капитала, создавших в стране высокий уровень развития экономики, встал вопрос, как поднять его в условиях обостряющейся мировой конкуренции. Ведь доллар тогда не был таким, как сегодня. Россия же в 1913 г. не уступала ни Англии, ни США: в результате денежных реформ рубль был обеспечен золотом и ценился в мировой торговле не меньше, чем доллар. Но позднее Россия была втянута в первую мировую войну, и рубль быстро обесценился.

Надо сказать, что в США были как сторонники, так и противники создания центрального банка, как государственного органа. В результате был найден компромиссный вариант. Благодаря усилиям США в 70-е гг. во всем мире был отменен золотой стандарт, что окончательно укрепило положение доллара на мировом рынке. Это была монетарная реформа, повлиявшая на судьбы всех стран мира. Капиталы стали быстрее перемещаться по всему миру. Доллар стал мировой валютой. Созданный в США Всемирный банк стал выдавать странам кредиты в долларах, что также укрепило его. И в начале 1990-х гг. в результате кризиса, шоковой терапии и либерализации денежная система России стала очень сильно зависеть от мировой валютной системы.