Ответственность органов власти субъектов РФ

21

государственной власти субъекта Российской Федерации является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов  РФ к добровольному исполнению решения  суда, способствовать выполнению мим  конституционных обязанностей и  одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре  применения федерального воздействия.[16]

Названные последствия характеризуют  существенность допущенных в нормативных  правовых актах субъекта Федерации  нарушений 

Конституции РФ и федеральных законов, которые могут послужить основанием для применения такой меры как роспуск законодательного органа субъекта Федерации. Из этого следует, что применение указанной санкции к законодательному органу субъекта Федерации в связи лишь с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту не возможно. Но, к сожалению, в законе не указывается субъект обращения в суд для установления указанных фактов, хотя, скорее всего, с заявлением в суд должен обращаться Президент Российской Федерации, так как именно он должен возбуждать процедуру роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации  о предупреждении законодательного органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа. Поскольку предупреждение выносится  в форме ненормативного указа  Президента РФ, не исключается также  возможность его оспаривания  в установленном процессуальным законом порядке в Верховном  суде РФ, решение которого, однако, не может ставить под сомнение ни состоявшееся, ни возможное в будущем  решение Конституционного суда Российской Федерации и не должно предопределять его содержание.[16]

После вынесения Президентом России предупреждения законодательному органу государственной власти субъекта РФ, этот орган должен принять в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом  РФ предупреждения законодательный  орган государственной власти субъекта Федерации не принял мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вносит в Государственную думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть этот проект федерального закона. Обязанности Государственной Думы принять

____________

16.Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Кº», 2004.

22

этот федеральный закон нет. По смыслу закона, принятие либо непринятие закона должно стать выражением политической воли Российской Федерации.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного органа государственной  власти субъекта РФ. Прекращение именно законом полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, по мнению Конституционного суда, также является гарантией. В  силу самой Конституции Российской Федерации принятие федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Федерации  предполагает участие всех субъектов  законодательного процесса, ориентировано  на обеспечение необходимого баланса  интересов Российской Федерации и ее субъектов и служит повышению степени защиты от произвольного и не соразмерного наступившим последствиям, а также нецелесообразного использования федерального воздействия. Именно в ходе законодательной процедуры должна обсуждаться и гарантироваться соразмерность федерального воздействия негативным последствиям нарушения субъектом РФ конституционной обязанности  следовать Конституции РФ и федеральным законам..[16]

Закон также устанавливает, что  с момента вступления в силу решения  суда до вынесения Президентом России предупреждения законодательному органу государственной власти субъекта РФ или внесения в Государственную  Думу проекта федерального закона о  роспуске законодательного органа государственной  власти субъекта Федерации должно пройти не более одного года. Момент начала отсчета этого срока четко  не указан. По мнению И.С. Стоякиной, отсчет этого срока необходимо начинать со дня вынесения первого решения суда о несоответствии нормативного акта законодательного органа субъекта Федерации федеральному законодательству. Также, на ее взгляд, не совсем удачной является конструкция нормы Федерального закона в части установления срока. Она считает, что целесообразнее было бы определить в законе отдельно срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта Федерации, и отдельно срок - для обращения с законодательной инициативой о принятии федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта Федерации.[31]

____________

16.Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Кº», 2004.

31.Юридический энциклопедический  словарь. Главный редактор А.Я.  Сухарев М., 1984

23

Законодательное закрепление института  федерального принуждения, несомненно, было необходимо, и их введение в 2000 году было совершенно правильным. Принятые законодательным органом государственной  власти нормативные правовые акты могут  противоречить Конституции РФ, федеральному законодательству, и Федерации необходимо иметь возможность каким-то образом  влиять на законодательные органы власти субъектов в целях создания и  сохранения на территории РФ единого правового пространства. Только с 1998 по 2000 год из 50 тысяч зарегистрированных Министерством юстиции законов субъектов РФ одна треть не соответствовала Конституции РФ.[27]

2.2. Ответственность  высших должностных лиц субъектов

 Российской  Федерации

Федеральным законом «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются положения об ответственности  и высшего должностного лица субъекта РФ. Этому посвящены статьи 3.1, 19, 26, 29, 29.1.

Прежде чем говорить о  непосредственном воздействии на высшее должностное лицо, несколько слов следует сказать о такой имеющейся  у Президента РФ возможности как  возможность приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в  случае противоречия этого акта Конституции  Российской Федерации, федеральным  законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения  прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим  судом. Нахождение этого положения  в законе достаточно спорно.

Согласно Конституции  России, Президент имеет право  приостанавливать действия актов органов  исполнительной власти субъектов РФ. По мнению некоторых исследователей, «Президент Российской Федерации может  приостанавливать действия указов президентов  республик только в случаях, если и президент республики входит в  систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует  из смысла п.2 статьи 85 Конституции Российской Федерации.»¹³ Но не все президенты республик входят в систему исполнительной власти субъектов федерации. В Башкортостане Президент

24

республики – это «высшее должностное лицо и глава республики»¹⁴, но не глава исполнительной власти. Таким образом, указание в законе на право Президента России приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта не является полностью обоснованным на положениях Конституции Российской Федерации.

Право Президента РФ приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта Федерации предусмотрено  статьей 29 Федерального закона. Хотя при  приостановлении действия акта высшего  должностного лица субъекта РФ само высшее должностное лицо никакой ответственности  не несет, приостановление действия актов высших должностных лиц  субъекта РФ непосредственно связано  с основанием отрешения высшего  должностного лица субъекта Федерации  от должности по основанию, предусмотренному п.п. «б» п.2 статьи 29.1 Федерального закона, о котором будет сказано позднее.

Статьей 19 устанавливаются 2 основания  досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: отставка в связи  с выражением ему недоверия законодательным  органом государственной власти субъекта РФ и отрешения его от должности Президентом РФ. У Президента России только в 2000 году появилась возможность  отрешать от должности высшее должностное  лицо субъекта Российской Федерации.

Первой будет рассмотрена ответственность  высшего должностного лица перед  законодательным органом государственной  власти субъекта РФ.

Законодательный орган государственной  власти субъекта Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в случаях, когда высшее должностное лицо издало акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Такое противоречие должно быть установлено вступившим в силу решением суда, а высшее должностное лицо в течение месяца со дня вступления решения суда в силу не устранило противоречий. Также законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод.

25

Решение законодательного органа государственной  власти субъекта РФ о недоверии высшему  должностному лицу субъекта Федерации  принимается двумя третями голосов  от установленного числа депутатов  по инициативе не менее одной трети  от установленного числа депутатов. В случае, если в субъекте Федерации  имеется двухпалатный законодательный  орган, решение принимается двумя  третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат  по инициативе одной трети от установленного числа депутатов каждой из палат  по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом( субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении  недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ.

Идентичные положения содержатся в конституциях (уставах) субъектов  Федерации, либо в них устанавливается  отсылочная норма к федеральному закону. Например, Устав Кемеровской  области устанавливает, что Совет  народных депутатов Кемеровской  области может выразить недоверие  Губернатору Кемеровской области  в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Уставу и законам Кемеровской  области (если такие противоречия установлены судом, а губернатор Кемеровской области не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения), а также иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента России, постановлений Правительства РФ, Устава и законов Кемеровской области (если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан).

Следует отметить, что на практике реализация такой санкции конституционно-правовой ответственности, как выражение  недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации законодательным  органом субъекта Федерации в  том порядке, в каком это предусмотрено  в настоящее время в Федеральном  законе может вызвать много трудностей.

Например, возникает вопрос, сколько  актов, противоречащих Конституции  Российской Федерации, федеральным  законам, конституции (уставу) и законам  субъекта, высшее должностное лицо должно принять, чтобы возможно было возбудить процедуру выражения  недоверия, так как законодатель использует множественное число, определяя  основания для выражения недоверия - издание нескольких актов.

Также не регламентируется процедура  выражения недоверия по второму  основанию - иного грубого нарушения  Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации,

26

постановлений Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) и  законов субъекта Федерации, если это  повлекло массовое нарушение прав и  свобод граждан. И.С. Стоякина считает, что в законодательстве следовало  бы предусмотреть необходимость  установления в судебном порядке  факта таких нарушений высшим должностным лицом субъекта Федерации, а также факта, что такие нарушения  повлекли массовые нарушения прав и  свобод человека.¹⁵ Несомненно, законодательное закрепление необходимости в судебном порядке доказывать факт нарушения являлось бы дополнительной гарантией, защитой высшего должностного лица субъекта РФ от безосновательного отрешения от должности. Однако очень сомнительно в качестве дополнительной гарантии выглядит установленная законом необходимость наступления последствий в виде массового нарушения прав и свобод граждан, поскольку в данном случае закон, защищая права высшего должностного лица, способствует нарушению прав граждан.