Ответственность органов власти субъектов РФ

Необходимо установить и сроки, в течение которых законодательные  органы субъектов могут принимать  решение о выражении недоверия  высшему должностному лицу субъекта Федерации.

Принятие законодательным органом  государственной власти субъекта Федерации  решения о недоверии высшему  должностному лицу субъекта РФ влечет за собой немедленную отставку высшего  должностного лица субъекта РФ и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Принятие решения Президентом  РФ об отрешении от должности высшего  должностного лица субъекта Федерации  также влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ., которая называется «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», предусматривает основания и  порядок, в соответствии с которыми Президент РФ может оказывать  влияние на высшее должностное лицо субъекта РФ.

Первоначальной мерой воздействия  на высшее должностное лицо субъекта РФ является вынесение предупреждения Президентом РФ по следующим основаниям:

1. Издание высшим должностным  лицом субъекта РФ нормативного  правового акта, противоречащего  Конституции РФ, федеральным конституционным  законам и федеральным законам.  Такие противоречия 

27

должны быть установлены судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня  вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в  пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

2. Уклонение высшего должностного  лица субъекта РФ в течение  двух месяцев со дня издания  указа президента РФ о приостановлении  действия нормативного правового  акта высшего должностного лица  субъекта Федерации либо нормативного  правового акта органа исполнительной  власти субъекта Федерации от  издания нормативного правового  акта, предусматривающего отмену  приостановленного нормативного  правового акта, или от внесения  в указанный акт изменений,  если в течение указанного  срока высшее должностное лицо  субъекта РФ не обратилось  в суд для разрешения спора.

Следует обратить внимание на то, что  в Федеральном законе не во всех случаях прямо предусмотрена  необходимость установления соответствующим  судом определенных оснований для  отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации от должности (в случае приостановления действия нормативного правового акта высшего  должностного лица субъекта Федерации, если это лицо не обратилось в суд). В статье 29.1 Федерального закона прямо  не закрепляется, в отличии от статьи 9, которая регламентирует процедуру роспуска законодательного органа субъекта Федерации, что высшее должностное лицо может быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации, только если оно приняло нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, которые повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. Но в своем постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ указал, что процедура отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом Российской Федерации должна включать в себя в качестве обязательных элементов: судебное решение о признании нормативного акта высшего должностного лица субъекта Федерации не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также судебное решение, которым должны подтверждаться уклонение от исполнения первоначального судебного решения, а также должен устанавливаться в судебном порядке факт, что

28

признанный неправомерным нормативный  акт повлек указанные в статье 3.1 Федерального закона значимые тяжкие последствия (массовые и грубые нарушения  прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной  целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации).¹⁶

В течение шести месяцев со дня  вступления в силу решения суда или  со дня официального опубликования  указа Президента России, если высшее должностное лицо не обратилось в  суд для разрешения спора, Президент  выносит предупреждение высшему  должностному лицу субъекта РФ.

Если в течение месяца со дня  вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему  должностному лицу субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации  в пределах своих полномочий не приняло  мер по устранению причин, послуживших  основанием для вынесения предупреждения, Президент отрешает высшее должностное  лицо субъекта РФ от должности.

Решения о предупреждении высшего  должностного лица субъекта РФ и об его отстранении принимаются  Президентом России в форме указа. Указ об отрешении от должности высшего  должностного лица субъекта РФ является ненормативным актом Президента Российской Федерации, и может быть оспорен в установленном процессуальным законом порядке в Верховном  Суде Российской Федерации.

 Президент вправе не только  отрешать от должности высшее  должностное лицо субъекта Федерации,  но и временно отстранять его  от исполнения обязанностей. Такое  право у Президента появляется  в случае предъявления высшему  должностному лицу субъекта РФ  обвинения в совершении тяжкого  или особо тяжкого преступления. Отстранение может быть осуществлено  по мотивированному представлению  Генерального прокурора Российской  Федерации в порядке, установленном  уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

В этом положении многое вызывает вопросы. Прежде всего, понятие  «мотивированное представление», без  конкретного указания в самом  законе на мотивы может повлечь отстранение  высшего должностного лица субъекта Федерации от должности без достаточно серьезных для того оснований. Положения  закона предоставляют достаточно широкие  возможности для применения института  отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности исходя из субъективных факторов. Кроме того, не совсем

29

понятно, как сочетаются слова закона «в случае предъявления обвинения» и п.1 статьи 49 Конституции  России, где закрепляется принцип  презумпции невиновности. Ещё до вынесения  обвинительного приговора (возможно, его  и не будет) человек уже оказывается  наказан. В законе также нет указаний на то, каким образом будет компенсироваться время нахождения во временном отстранении  от должности. Из этого следует, что  такой компенсации не будет вовсе, и срок полномочий, сократившись единожды, таким и останется.

Считаю, что эта норма  в законе лишняя. Среди оснований  отставки высшего должностного лица субъекта федерации уже указано  такое основание, как вступление в законную силу обвинительного приговора  суда, и этого вполне достаточно. Данная же норма дает Президенту возможность  воздействовать на высших должностных  лиц субъектов федерации в  своих целях и по своему выбору, причем рамки закона, за которые  выходить нельзя, оказались довольно размытыми.

Конституционный суд РФ, однако, в своем постановлении  от 4 апреля 2002 года указал, что временное  отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации  от исполнения должностных обязанностей в случае предъявления ему обвинения  служит правовым средством обеспечения  объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших  от преступлений и злоупотреблений  властью (статья 52 Конституции Российской Федерации). Принятие соответствующего решения Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации  создает гарантию от возможного злоупотребления  служебным положением со стороны  высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Поэтому временное  отстранение такого лица от должности  не в общем, а в специальном  порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом  и судом. Лицо, занимая высокую  публичную должность, добровольно  соглашается с особенностями  публично - правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем  оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования  временного отстранения от должности.¹⁷

Одной из форм ответственности органов  государственной власти субъекта Федерации  является ответственность перед  гражданами, проживающими на территории данного субъекта (перед избирателями). Федеральное законодательство предусматривало  до 2000 года ответственность перед  населением субъекта Федерации высшего 

30

должностного лица субъекта РФ, устанавливая такую санкцию, как досрочное  прекращение его полномочий в  результате отзыва избирателями субъекта. При этом, в пункте «к» части 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оговаривалось, что такая санкция может быть применена к высшему должностному лицу субъекта Федерации, в случае, если такое положение предусмотрено  законодательством субъекта Российской Федерации. В 2000 году положения, касающиеся отзыва высшего должностного лица избирателями, были признаны не соответствующими Конституции  РФ и указаны причины, по которым  было принято такое решение. Из Постановления  Конституционного суда следовало, что  при устранении указанных причин институт отзыва может быть закреплен  в законодательстве субъектов Федерации.

В настоящее время не во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерация предусматривается применение такой санкции. Уставом Кемеровской области, например, отзыв Губернатора избирателями не предусмотрен. Но некоторые субъекты все же устанавливают данную санкцию, например, Новосибирская, Белгородская, Сахалинская, Иркутская, Тамбовская области, но при этом, как правило, конституциями (уставами) не устанавливается ни основания, ни процедура отзыва высшего должностного лица, а указывается только, что данные положения регулируются законами субъекта Федерации. Но иногда основные положения процедуры отзыва прописываются и в основном законе субъекта Российской Федерации.¹⁸

Так, основные положения, касающиеся отзыва Главы администрации содержатся в Уставе Волгоградской области. В частности, статья 38 данного Устава устанавливает следующие основания  отзыва Главы администрации - неисполнение или ненадлежащее исполнения им своих  обязанностей, неоднократное или  грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Устава области, федерального и областного законодательства, но регламентировать саму процедуру отзыва предполагается в специальном законе.¹⁹

Следует отметить, что большинство  субъектов Федерации, которые предусмотрели  в своем основном законе институт отзыва высшего должностного лица субъекта, до сих пор не приняли законов, регулирующих процедуру отзыва, что  делает практически невозможным  реализацию такой 

31

санкции конституционно-правовой ответственности, как отзыв высшего должностного лица субъекта РФ.

Конституционные принципы, в соответствии с которыми должны устанавливаться  правовые механизмы отзыва высших должностных  лиц субъектов РФ (руководителей  высших исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ) и выборных должностных лиц местного самоуправления, были сформулированы в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П и от 2 апреля 2002 года N 7-П. Как подчеркнул Конституционный  Суд, отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима.

Отзыв высшего должностного лица субъекта РФ может состояться лишь при условии, что за это проголосует  более половины от общего (списочного) числа избирателей. Голосование  об отзыве высшего должностного лица субъекта РФ может быть назначено  только в том случае, если собраны  подписи «весьма значительного  числа избирателей по отношению  к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица» (Конституционный  Суд не конкретизирует это требование). Таким образом, механизм отзыва высшего  должностного лица субъекта РФ должен быть качественно сложнее механизма  его выборов, что должно препятствовать недобросовестному его использованию, превращению института юридической  ответственности в орудие политической борьбы. Кроме того, основанием для  отзыва высшего должностного лица субъекта РФ может служить лишь его неправомерная  деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом  установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.²⁰

На данный момент эти  требования Конституционного Суда РФ в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации, которые устанавливают институт отзыва, учтены не в полном объеме.

Необходимо отметить, что при  принятии конституций (уставов) первоначально  большинство субъектов устанавливали  не институт отзыва, а институт досрочного прекращения полномочий высшего  должностного лица и законодательного органа субъекта Федерации по результатам  референдума. Однако Федеральным законом  от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» установлено, что  на референдум субъекта Российской Федерации  и местный референдум не могут  быть вынесены вопросы о досрочном  прекращении или продлении срока  полномочий, приостановлении осуществления  полномочий органов государственной  власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления (подпункт «а» пункта 8 статьи 12). Аналогичные  положения содержались и в  Федеральном законе от 19.09.1997г «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». Конституционный  Суд Российской Федерации, проверяя применительно к органам местного самоуправления запрет выносить на местный  референдум указанные вопросы с  точки зрения их конституционности, отметил, что данное ограничение  обусловлено тем, что каждая форма  непосредственной демократии имеет  собственное предназначение в системе  народовластия, и реализация одной  из них не должна препятствовать осуществлению  других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание  состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку  фактически это приводило бы к  пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Кроме того, референдум, в отличие от отзыва в приведенной выше интерпретации, может быть не мотивированным, стихийным волеизъявлением, не обусловленным каким бы то ни было обстоятельством (должностное лицо просто перестало нравиться избирателям). Именно в таком качестве референдум, как основание прекращение полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта в настоящее время не допускается.²¹

Как и в отношении законодательного органа власти субъекта РФ, в отношении  высшего должностного лица субъекта Федерации установление в законодательстве субъектов Федерации дополнительной ответственности не противоречит федеральному законодательству. Отзыв предусматривается  как мера ответственности за нарушение  законодательства субъекта Федерации.. В соответствии со статьей 26 закона, невыполнение или нарушение законодательства субъекта РФ влечет ответственность  в соответствии с федеральными законами и законами субъектов. Следовательно, конституциями (уставами) субъектов  Федерации может быть установлена  дополнительная ответственность законодательного органа государственной власти субъекта РФ за нарушение конституции (устава) субъекта РФ, а также законов субъекта Федерации.