Законодательный процесс в РФ

Все субъекты законодательного процесса:

1) участвуют в этом процессе  в силу своих полномочий (прав  и/или обязанностей), установленных,  как правило, конституциями и  принятыми в соответствии с  ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного  процесса действия, всегда взаимосвязанные,  взаимобусловленные выполнением  другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно  определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания  закона.

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с  его ролью в механизме законотворчества.

Всякое государство выполняет  социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе12, которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.

Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы законов  являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно  были оценены возможность и необходимость  законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права13.

Право оказывает активное влияние  на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам  общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности14. Это в свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

Таким образом, закон — это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем  потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание  общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено  изменениями качественных и количественных характеристик другого.

С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.

Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.

Правотворческая деятельность парламентов  претерпела исторически серьезные  изменения, однако принятие законов  продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Стабильная нормативная регламентация  процесса создания закона обеспечивает:

1) качественный уровень подготовки  формы и содержания нормативного  акта;

2) привлечение широкого спектра  мнений различного рода политических  сил с целью максимальное обеспечения  интересов различных социальных  групп;

3) эффективные механизмы контроля  деятельности высших органов  государственной власти в процессе  законотворчества.

Таким образом, законодательный процесс  имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и  является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса

 

2.1. Внесение законопроекта  в законодательный орган

 

В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной  инициативы, т.е. права возбуждать перед  законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.

В юридической литературе нет единого  мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта  нормативного акта15, выявление потребностей в принятии закона16, или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса17. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению18. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня19. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

Иногда можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками  правоотношений, составляющих законодательный  процесс, который протекает в  формах, как правило, жестко установленных  конституциями, законами, парламентскими регламентами20.

А.М. Мицкевич предлагает разграничение  понятий: «создание нормативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. Законодательная деятельность является более узким понятием (что следует из соотношения «нормативный акт» — «закон», где последний является одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, опубликования закона21.

Таким образом, исследователи выделяют деятельность специально уполномоченных органов по созданию закона.

Принимая во внимание самоценность и значимость процессуальной стороны  законотворчества, а также место  закона в системе нормативных  актов, следует определять содержание данной стадии только деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (законодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.

Круг субъектов права законодательной  инициативы не является одинаковым для  разных государств. Как правило, в  него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный  прокурор, Верховный суд и некоторые  другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законопроект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или  же законодательная инициатива может  принадлежать только определенной группе депутатов.

Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъектов  права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено  депутатам, Государственному совету, Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному  комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному  верховному трибуналу по вопросам отправления  правосудия, Генеральной прокуратуре  по вопросам ее компетенции, а также  не менее чем 10 тыс. избирателей.

В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии. Правительства  весьма активно участвуют в законодательном  процессе. Наиболее заметна их роль в странах, где существует институт ответственного правительства, которое  осуществляет право законодательной  инициативы либо непосредственно, либо через депутатов правящей партии.

В ряде стран существует институт народной инициативы. На практике это  означает, что проект, подписанный  определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. Народная инициатива довольно часто  применяется в Швейцарии, в других странах практически не используется22. Нередко конституции ограничивают перечень общественных отношений, которые могут быть урегулированы законом, принятым на основе народной инициативы. Так, в Испании она запрещена по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, относящимися к налоговым или международным отношениям, а также к проблеме помилования.

В России есть примеры установления права законодательной инициативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы»23 правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых.

Реализация права законодательной  инициативы может зависеть от вида законодательного акта.

В России предложения о поправках  и пересмотре положений' Конституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Как правило, круг субъектов права  законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры  закрепления соответствующих положений в иных нормативных актах. Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы для англосаксонской системы права.

Законодательной деятельностью, в  том числе на стадии реализации права  законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы  развития государства, выявить необходимость  в урегулировании общественных отношений  с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать  на потребности общества.

Субъективное право является гарантируемой  государством мерой возможного (дозволенного) поведения лица, обладающего данным правом. Содержание права законодательной  инициативы включает три элемента24:

1) возможность управомоченного  лица — субъекта права законодательной инициативы - внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;

2) возможность субъекта права  законодательной инициативы требовать  от парламента включения законопроекта  или законодательного предложения  в повестку дня или представления  мотивированного отказа, основанного  на соответствующих нормах;

3) возможность субъекта права  законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.

Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным  предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.

Очевидно, что обязанность законодательного органа:

1) является гарантией реализации  права законодательной инициативы;

2) определяет статус субъекта  законодательной инициативы, выделяя  его таким образом из круга  иных участников законодательной  деятельности;

3) с формально-юридической точки  зрения служит основой для  реализации механизма судебной  защиты в случаях нарушения  парламентом права субъекта законодательной  инициативы.

Содержание конкретных процедур, определяющих последовательность действий субъекта права законодательной инициативы, зависит от расстановки политических сил, а также от содержания самого нормативного акта.

В России законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Согласно Регламенту Государственной Думы для подготовки такого заключения установлен 14-дневный срок. Однако нормы Регламента не являются обязательными для Правительства. Кроме того, отсутствует точное указание на то, что считать датой начала исчисления такого срока25.

Порядок внесения законопроекта непосредственно  в законодательный орган имеет  ряд особенностей.

В некоторых странах они могут  быть представлены в любую из палат (Италия), в других - делается исключение для финансовых биллей: ими занимается нижняя палата (США); в ФРГ законопроекты  вносятся только в Бундестаг. В ряде случаев процедура внесения обусловлена  характером правоотношений, регулируемых актом: в Колумбии законопроект, касающийся международных отношений, вносится в верхнюю палату - Сенат.