Законодательный процесс в РФ

Еще одним достаточно необычным  для российского правосознания  способом внесения законопроекта является участие в жеребьевке. До 20 депутатов (в зависимости от числа пятниц, представленных в распоряжение депутатов — «рядовых членов») получают возможность внести свои билли. Дальнейшее прохождение зависит во многом от того, какое место депутат занимает в списке. Чем ближе он к его началу, тем на более раннюю пятницу будет назначено обсуждение его предложения26.

Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме  законодательного предложения или  готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя  формами следует из буквального  смысла терминов: первое имеет в  виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.)27, т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).

На практике выбор формы может  зависеть от вида субъекта законодательной  инициативы. Так, во Франции Правительство  вносит законопроекты, а парламентарии  — законодательные предложения. В Финляндии право законодательной  инициативы реализуется Президентом  республики в форме «правительственного  предложения», а парламентом - в форме  «парламентской инициативы»28.

В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные  предложения в форме петиций, а все прочие субъекты права законодательной  инициативы — только законопроекты29. В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большинстве) не располагают необходимой подготовкой и квалифицированным персоналом для подготовки полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям к такого рода документам.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает  внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент  Государственной Думы30 содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в иных формах.

Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации  о поправках к Конституции  Российской Федерации, федеральных  конституционных законов, федеральных  законов (далее - законопроекты);

б) законопроектов о внесении изменений  и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признание  этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в Конституции  РФ термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам»  используются только в контексте  ст. 134: «предложения о поправках  и пересмотре положений Конституции  Российской Федерации». Таким образом, форма законодательного предложения  может быть использована субъектом  законодательной инициативы только для внесения изменений в Конституцию  РФ.

Внося законодательное предложение, депутат не «связан» формальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.

 

2.2 Обсуждение и доработка  законопроекта в законодательном  органе

 

Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.

Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В  большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная  практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).

Значимость этапов различна для  законодательных процессов разных стран. Так, для ФРГ наиболее важно  первое чтение, когда происходит обсуждение отдельных положений закона. В  США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.

По общему правилу смысл первого  чтения заключается в том, чтобы  определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах  первое чтение состоит из дебатов  по общим принципам - законопроекта.

Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном  решении проект снимается с повестки дня, при положительном — переедается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.

Наиболее типична организация  работы над законопроектом на данной стадии законодательного процесса в  США, где основная деятельность Конгресса  осуществляется не им самим, а многочисленными  комитетами, формируемыми как Палатой  представителей, так и Сенатом. В  зависимости от своего содержания билль  передается на рассмотрение профильного  комитета. Передача документа в тот  комитет, где заседает выдвинувший  его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава того комитета, куда первоначально  был направлен законопроект.

Для того чтобы содержащиеся в билле  формулировки позволили передать его  на рассмотрение в надлежащий комитет, документ проходит Ведомство законодательных  консультаций, а также обсуждается  с юристом соответствующего комитета.

Документ может быть направлен  не в один, а в несколько комитетов. В этом случае возможны три варианта движения билля:

1) одновременное направление в  несколько комитетов;

2) последовательное направление  законопроекта или его части  вначале в один, а затем в  другой или другие комитеты;

3) направление отдельных частей  законопроекта в разные комитеты  одновременно или последовательно.

При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан  на рассмотрение, могут возникать  конфликты. Как правило, в таких  ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции  не затрагивается, но рассматриваемый  законопроект входит в круг интересов  нескольких комиссий, то каждая из них  может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать  мнение по интересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Думы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных конфликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государственной Думы.

Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производству, состоит  из двух стадий.

На первой стадии билль исследуется  для того, чтобы выяснить, какие  экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся  в календарь комитета наряду с  иными вопросами, находящимися там  на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и  переслать в другой, но редко использует это право31. Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.

Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами  самого комитета.

3а этой стадией следует «исполнительная  сессия» — главная часть работы, которая носит конфиденциальный  характер. Комитет обладает широкими  полномочиями в отношении переданного  ему билля: он может доложить  билль палате, ничего в нем  не меняя, выбросить отдельные  статьи, внести новые, изменить  редакцию и название билля,  разработать альтернативный проект. Фактически он может составить  новый билль, поскольку действует  независимо32.

В России после передачи Советом  Думы законопроекта в соответствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.

Рассмотрение законопроекта в  Парламенте начинается с передачи его  в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном  заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так  называемые «ремиссионные дебаты»).

Только после этих процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют  право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два  заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента.

После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законопроекта и всех замечаний  к нему. Памятная записка Большой  комиссии - основа для второго чтения парламента.

Таким образом, тщательная полноценная  работа парламентских комиссий, внесение поправок — стали (прежде всего, для  парламентской оппозиции) основными  инструментами участия в законодательном  процессе.

Однако, значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных  парламентах. Каким бы ни было соотношение  выполняемой ими работы с деятельностью  палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и  детальных формулировок, что способствует:

1) оптимизации законодательного  процесса;

2) улучшению качества законотворчества.

Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно  важное значение. Его текст изучается  депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в  нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:

1) указания на разногласия, возникшие  в отношении отдельных положений  законопроекта;

2) указания на намерения меньшинства  прибегнуть к механизму внесения  поправок во время обсуждения  проекта в палате.

На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с  содержащимися в проекте принципиальными  решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над  данным законопроектом. Часто регламенты требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы комиссия (комитет), работающая над проектом, а также все депутаты могли получить их своевременно и выработать к ним свое отношение. Поэтому во Франции, например, установлены сроки внесения поправок: 8 дней до обсуждения в палате33. При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества34.

Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционном обсуждении выступают  лидеры фракции или уполномоченные ею депутаты для изложения позиции  фракции по обсуждаемому законопроекту. В Израиле, Великобритании обсуждение фактически бывает только фракционным. Свободное обсуждение, когда депутат  может высказать свою точку зрения, проводится очень редко, и каждый раз по специальному разрешению парламента.

Голосование в некоторых странах  сравнительно свободно и не подчиняется  фракционной дисциплине, в других — жестко связано партийной дисциплиной (в Великобритании оно свободно только по вопросам морали; в 1972 г. было проведено  свободное голосование по вопросу  о вступлении в «Общий рынок»). Для  проведения свободного голосования  необходимо специальное решение  парламента.

Используются разные способы голосования:

1) открытое - поднятием рук или  «голосование ногами», когда сторонники  законопроекта в парламенте выходят  в одну дверь, а его противники - в другую, и счетчики в дверях  подсчитывают число тех и других (Великобритания, Индия, США);

2) тайное — бюллетенями и  при помощи электронного голосования  (Палата представителей США, Финляндия,  Швеция);

3) поименно открытое голосование35.

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами  в другую палату.

2.3. Принятие законов

 

Содержание данной стадии различается  в разных парламентах в зависимости  от их структуры.