Законодательный процесс в РФ

В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.

В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в  обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую  он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший  в верхнюю палату.

Так, согласно ст. 105 Конституции России с момента принятия Государственной  Думой законопроект становится федеральным  законом. До прохождения Совета Федерации  это еще не действующий федеральный  закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий  на рассмотрение другой палаты36. Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).

В случае возникновения у палат  разногласий применяется механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.

При равноправных палатах применяются  различные примирительные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляется двумя основными методами.

1. Метод челнока состоит в  том, что спорный законопроект  пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно (применяется в парламентах Аргентины, Боливии, Венесуэлы). К отрицательным сторонам метода челнока относится сложность в применении, а также тот факт, что примирение достигается непосредственно палатами, в результате чего законодательный процесс затягивается.

2. Метод согласительных комитетов  подразумевает совершение примиренческих  механизмов не палатами, а по  их поручению специальными органами.

Положения билля, принятого Палатой  представителей, могут быть значительно  изменены согласительным комитетом. В  этом случае депутаты - авторы документа  могут в соответствии с регламентом  палаты обратиться к членам согласительного  комитета с рекомендацией сохранить  прежнюю редакцию отдельных положений. Подобная просьба, если решение по ней  было принято палатой представителей, не является обязательным для согласительного  комитета, но все-таки обладает некоторой  силой. Члены согласительного комитета считают, что такие рекомендации усложняют процедуру принятия решений, которая должна носить гибкий характер, а значит, не может быть связана  рекомендациями одной из сторон.

Альтернативным вариантом является обращение (с письмом или лично) авторов документа, принятого палатой, или его отдельных положений, к членам согласительного комитета — депутатам о поддержке позиции палаты37.

О принятом решении комитет докладывает  палатам, которые могут либо принять  его предложения, либо отклонить  его целиком. За палатами сохраняется  право вернуть билль согласительному  комитету для повторного рассмотрения38. Как правило, доклад согласительного комитета принимается. В противном случае либо возобновляются переговоры между палатами, либо законопроект считается «похороненным», а на него уже затрачены огромные силы (в том числе и материального характера). Тем не менее, окончательный вариант текста, представляемый в палату для принятия, редко является идентичным тому, который был принят палатой представителей или сенатом39.

Процедура преодоления возражений применяется в тех бикамеральных  парламентах, где верхняя палата выполняет сдерживающую функцию.

Существует два основных способа  преодоления возражения верхних  палат.

1. Возражение преодолевается самой  нижней палатой путем повторного  голосования.

2. Возражения верхней палаты  преодолеваются совместным заседанием  палат по спорному вопросу

Таким образом, наличие двух палат  парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим  фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.

После прохождения представительного  органа законопроект становится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.

В странах, воспринявших британскую модель парламента, указанные процедуры  с формальной точки зрения проводятся внутри парламента, так как глава  государства входит в его состав наряду с палатами.

B других странах они проводятся  вне парламента, хотя иногда представительный  орган власти в них участвует40.

Промульгация является предметом  рассмотрения специального параграфа, поскольку является самостоятельной  стадией законодательного процесса.

Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. Понятие  санкционирования напоминает о временах абсолютной власти монархов, когда  закон, принятый парламентом, вступая  в силу только при непременном  условии, что глава государства  с ним согласен и свое согласие выражает подписью. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него абсолютное вето: закон выбрасывается  в корзину41.

Постепенно глава государства  утрачивал свои полномочия в области  законодательного процесса, институт абсолютного вето трансформировался  в институт отлагательного вето42.

Процедура санкционирования (подписания) — одна из форм участия глав государств в законодательном процессе. Однако в конституциях не всегда достаточно ясно закрепляется их роль в принятии законов.

2.4. Президентское вето. Суть права вето

Право вето является важной формой участия  президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.

В большинстве демократических  государств, имеющих президента с  полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.

Право вето — это право главы  государства не согласиться с  законом, принятым парламентом, и еще  не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.

Конституционное право, выделяет две  основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосредственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и парламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о промульгации43.

Как правило, вето распространяется на законопроект в целом, и не может  распространяться на отдельные его  положения. Это создает часто  неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком  с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем  статей, с которыми президент не согласен.

В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит  о праве Президента отклонить  закон, не уточняя это право в  отношении его отдельных положений  и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться  как с законом в целом, так  и с каким-либо его отдельным  положением.

Конституции, не указывая подробных  оснований для отклонения президентом  закона парламента, при этом могут  содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также  не закрепляет перечня оснований  для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные положения, регулирующие эту процедуру в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право вето президента на стадии промульгации, заключающееся  в отказе подписать закон, принятый парламентом, и возвращении его  в парламент с мотивированными  возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент  может использовать право вето (применяются  разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право повторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом  закона; основной способ преодоления  президентского вето в парламенте квалифицированным (в две трети, реже — в три  четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как  правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обязанность президента подписать закон в установленный срок, если вето преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.

Принятый парламентом закон  направляется для подписи главе  государства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:

а) принять возражения главы государства  и внести соответствующие изменения  в закон, вновь отправив его для  получения санкции;

б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение  закона, как правило, квалифицированным  большинством голосов44.

Однако, если в течение 10-дневного срока окончится сессия Конгресса, то все, не подписанные Президентом  билли, считаются отклоненными. Такая  форма отклонения носит название «карманного вето». Подобные случаи возникают, если Конгресс направляет Президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то тогда глава исполнительной власти намеренно задерживает его у себя и не возвращает со своими возражениями в Конгресс. У Конгресса не остается времени для проведения повторного голосования по данному биллю, в результате чего он отклоняется, по крайней мере, до следующей сессии Конгресса. В этом случае карманное вето приобретает определенный эффект абсолютного вето.

В России подписание и обнародование  принятого федерального закона является конституционной обязанностью Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации  после одобрения Советом Федерации  федерального закона, последний в  течение пяти дней направляется Советом  Федерации Президенту. Также Президенту направляются и те, принятые Государственной  Думой федеральные законы, которые  не были рассмотрены Советом Федерации  в четырнадцатидневный срок. Однако Президент не должен подписывать  федеральные законы в обязательном порядке, у него всегда имеется возможность  отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Согласно статье 107 части третьей Конституции Российской Федерации, если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. Конституция Российской Федерации, впрочем, как и ряд других конституций, термин «вето» не употребляет. Вместе с тем по существу это право вето предусмотрено частью третьей статьи 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.