Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации

С образованием Союза ССР  в 1922 году конституционное развитие России, как и других союзных республик, утрачивает свою самостоятельность, оригинальность. Республиканская Конституция в  значительной степени копирует Союзную.¹³

Вторая Конституция РСФСР, принятая 11 мая 1925 года, вслед за Конституцией СССР 1924 г, отразила смягчение политической и экономической обстановки в  стране, происшедшее в связи с  окончанием гражданской войны и  образованием СССР. Эта Конституция  юридически оформила новый государственно-правовой статус России как союзной республики в составе СССР. Конституционно закреплялось федеративное устройство России. Статья 2 Конституции РСФСР 1925 года гласила  “Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик”.¹⁴ Эта Конституция подробно регламентировала устройство советской власти: полномочия Всероссийского Съезда Советов, ВЦИК и СНК, закрепляла систему органов власти автономных социалистических республик, местных органов государственной власти, избирательную процедуру, бюджетные права РСФСР, государственную символику.

Третья Конституция РСФСР  была принята 21 января 1937 года, вслед  за Конституцией СССР 1936 года. Она провозгласила  завершение строительства основ  социализма. В этой Конституции закреплялись основы общественного и государственного строя; права и обязанности граждан; избирательная система; система  и компетенция высших и местных  органов государственной власти, управления, суда и прокуратуры. Конституция  подтвердила добровольное объединение  с другими равноправными республиками в составе СССР; суверенный характер прав РСФСР вне пределов союзной  компетенции. И хотя социалистическая идеология пронизывала Конституцию  РСФСР 1937 года (ст.ст.1, 12,129, 130 и др.), в  её тексте уже не было откровенных  призывов к победе социализма во всем мире. Однако Конституция 1937 года была декларативной и не смогла стать  заслоном от массового беззакония и  внесудебных расправ 1937 года.¹⁵

Четвертая Конституция - Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 года, разрабатывалась в соответствии с Конституцией СССР 1977 года. Она  воплощала теоретически несостоятельную  концепцию построения развитого  социализма и общенародного социалистического  государства Кузнецов И.Н.¹⁶ Провозглашалась социальная однородность и укрепление морально-политического единства социальных групп и слоев общества, формирование новой исторической общности людей - советского народа; закреплялась общественная собственность на средства производства; руководящая роль КПСС в политической системе. Господствующей идеологией признавался научный коммунизм; конечной целью общественного развития - построение бесклассового коммунистического общества.¹⁷ Частная собственность не допускалась. Закреплялось плановое ведение хозяйства на основе жесткой централизации. В основу организации государственной власти был традиционно положен принцип верховенства Советов.

Внешнеполитические цели и задачи РСФСР связывались с  противостоянием двух мировых систем - капитализма и социализма, соотношением классовых сил на мировой арене, созданием новых международных  отношений, где превалирует марксистская идеология и социалистические идеи.

Конституция РСФСР 1978 года была идеологизированным документом. Марксистско-ленинское  учение, идеи коммунизма признавались государственной идеологией (преамбула, ст.6). Государство провозглашалось  основным орудием построения социализма и коммунизма. Закреплялась руководящая  роль КПСС, которая, согласно Конституции, придавала научно обоснованный характер борьбе народа за победу коммунизма (ст.6). В соответствии со ст.8, Конституции трудовые коллективы обязывались воспитывать своих членов в духе коммунистической нравственности. Статья 20 Конституции РСФСР упоминала о коммунистическом идеале; ст. ст. 45, 49 - о целях коммунистического строительства.¹⁸

Глубокие перемены общественного  строя после 1985 года в СССР и РФ, особенно после провала августовского  путча 1991 года, распад СССР не могли  не отразиться на содержании Конституции  России 1978 года. Она неоднократно и  существенно менялась.

С учетом поправок 1989-1992 годов  Конституция РФ приобрела принципиально  новые черты: отказ от социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание идеологии плюрализма, концепции разделения властей.

Из официального названия страны и республик в составе  РФ были исключены определения “советская”, “социалистическая”, что означало признание несостоятельности социалистической модели развития.¹⁹ Страна стала называться Россией - Российской Федерацией. Были узаконены политический плюрализм, множественность и равноправие форм собственности, в том числе частной. В соответствии с теорией разделения властей проводилась реорганизация институтов государственной власти (были учреждены институт Президента, Конституционный Суд РФ) расширились права местного самоуправления; обновлялась избирательная система. В Конституцию была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 года.²⁰

Существенно преобразовывалось  государственное устройство. Бывшие автономные республики и ряд автономных округов и областей добились статуса  республик в составе РФ. Повысился  статус краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. На основе федеративного договора от 31 марта 1992 года разграничивалась компетенция  органов государственной власти Федерации и её субъектов; устанавливались  гарантии территориальной целостности  России. Прекращением существования  СССР было обусловлено исключение из Конституции статей, ограничивающих суверенитет России. Изменилась государственная  символика России. Подтверждалась полная международная правосубъектность  России, самостоятельность её внешней  и оборонной политики. Необходимость  конституционных перемен назревала  объективно.²¹

§2. Принятие Конституции  Российской Федерации 1993 года

Объективно и неотвратимо  назревавшая, копившаяся в годы застоя потребность перемен достигла своей  критической точки и первоначально  выразилась в требованиях реформирования союзной федерации. Это происходило  в остром противоборстве союзных  и республиканских властей. Все  республики, в том числе и РСФСР, приняли Декларации о своем государственном  суверенитете.

В российской Декларации впервые  была поставлена задача разработки новой  Конституции РСФСР на основе провозглашенных  в ней принципов, в том числе  принципа разделения властей. Была образована Конституционная комиссия Съезда, которая  начала эту работу.²² Однако сложная расстановка политических сил в составе народных депутатов приводила к значительной затяжке принятия новой Конституции.

Конституция 1993 года принималась  не в спокойных условиях, а в  состоянии острейшего политического  кризиса, противостояния законодательной  власти и президента. Иногда этот конфликт приписывают несовершенству государственного строя начала 90-х годов, тому, что  законодатели нарушили принцип разделения властей в свою пользу Кузнецов И.Н.²³

Кризис носил политический, а не правовой характер и решался  он политическими и силовыми, а  не правовыми методами. Переходная российская система начала 90-х годов, латаемая на каждом Съезде народных депутатов старая советская Конституция способствовали развитию кризиса. В этих условиях принятие новой конституции должно явиться той основой, которая будет способствовать установлению необходимой стабильности в обществе.

Проектов новой конституции  в предшествующие годы было подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и  проект, подготовленный Конституционным  Совещанием, созванным по решению  Президента Российской Федерации. Последний  вобрал в себя многие положения проекта  Конституционной комиссии и был  принят за основу при окончательной  доработке Конституции с привлечением субъектов федерации, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих  групп.²⁴

Сильная президентская власть - стержень Конституции 1993 года, ее основное политическое содержание. Своеобразной формой ее защиты явилась и процедура  поправок и пересмотра Конституции. Полномочия президента получили тщательную юридическую проработку. Пожалуй, только пределы этих полномочий не всегда ясно обозначены. Такова, например ст. 20 Конституции, устанавливающая только одно ограничение относительно полномочия президента издавать указы и распоряжения (они не должны противоречить Конституции  РФ и федеральным законам), но ничего не говорящая об их характере (Статья 2 Конституции РСФСР 1925 года).

Юридической определенности, характерной для положений о  полномочиях Президента, не хватает  ряду других очень важных разделов Конституции РФ.

12 декабря 1993 года было  проведено всенародное голосование  по принятию проекта новой  Конституции Российской Федерации,  а также выборы депутатов Совета  Федерации и Государственной  Думы -- верхней и нижней палат  Федерального Собрания Российской  Федерации -- нового российского  парламента, вводимого заключительными  и переходными положениями этой  Конституции.²⁵

Президент Российской Федерации  Б. Н. Ельцин после разгона Верховного Совета России и ввиду фактического игнорирования действия Конституции  Российской Федерации -- России 1978 года издал указ от 1 октября 1993 года № 1557 «Об утверждении Положения о  выборах депутатов Государственной  думы» и указ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования  по проекту Конституции Российской Федерации». Целью всенародного голосования  было утверждение новой Конституции  России, дающей президенту более широкие  полномочия.²⁶

Таким образом, инициатором  всенародного голосования был Президент  России, что прямо противоречило  Закону РСФСР от 16 октября 1990 года № 241-1 «О референдуме РСФСР», в котором  говорилось, что право принятия решения  о проведении всероссийского референдума -- всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и  общественной жизни Республики -- принадлежит  Съезду народных депутатов РСФСР, а  в периоды между съездами -- Верховному Совету РСФСР (ст. 9). Решение о проведении референдума могло быть принято  либо Съездом народных депутатов РСФСР, либо Верховным Советом РСФСР по их собственной инициативе, а также по требованию: не менее чем одного миллиона граждан РСФСР, имеющих право на участие в референдуме; не менее одной трети от общего числа народных депутатов РСФСР (ст. 10).

Также, в соответствии со ст. 35 закона «О референдуме РСФСР»: При проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесённых в списки для участия в референдуме.²⁷ Причём данный закон был отменён лишь 16 октября 1995 года Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Несмотря на то, что президент не вправе был инициировать референдум и за новую конституцию проголосовало только около четверти от списочного состава избирателей, она всё же была принята, так как всенародное голосование проводилось в соответствии с «Положением о всенародном голосовании», утверждённым ранее указом президента, который тоже вступал в противоречие с действовавшей Конституцией Российской Федерации -- России, в ст. 121-8 которой прямо утверждалось: Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия акта Президента Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации.

Итоги всенародного голосования: в референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8 %), большинство из которых -- 32 937 630 (58,43 %) проголосовали за принятие новой Конституции Результаты референдума 12 декабря 1993 по проекту Конституции Российской Федерации -- Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, что составило гораздо менее половины всех избирателей. Замечания об искажениях в отчётах о проценте участия в голосовании поступили через несколько месяцев после референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчёта о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных.²⁸

Одновременно были проведены  выборы в Государственную думу и  выборы в Совет Федерации первого  созыва -- органы, введение которых предусматривалось  проектом новой Конституции.

По указу президента России Б. Н. Ельцина от 19 октября 1993 года № 1661 «О некоторых мерах по обеспечению  государственной и общественной безопасности в период проведения избирательной  кампании 1993 года» от участия в  выборах в Федеральное Собрание были отстранены как имеющие отношение  к вооруженному мятежу партии и организации, члены которых принимали участие  в столкновениях конституционного кризиса 1993 года на стороне Верховного Совета России.²⁹

На выборах в Думу победила ЛДПР. Демократические партии и блоки (включая проправительственный «Выбор России») в сумме получили менее  половины голосов избирателей (менее 17 % от списочного состава). Тем самым в России установилась смешанная республика с двухпалатным парламентом при сохранении на посту президента России Б. Н. Ельцина.

Версии о фальсификации: в мае 1994 года были опубликованы выводы экспертной группы А. А. Собянина при администрации президента о масштабных фальсификациях на референдуме (после этой публикации президентская администрация прекратила сотрудничество с группой). Согласно выводам данной комиссии, в референдуме принимало участие не более 46 % от списочного состава избирателей³⁰, в связи с чем легитимность принятия Конституции и по результатам голосования подвергается сомнению некоторыми исследователями.

Однако, Центризбирком при  подведении итогов посчитал Конституцию  принятой, и 25 декабря 1993 года она была опубликована в Российской газете. Избирательные бюллетени были вскоре уничтожены по распоряжению председателя Центризбиркома Н.Рябова.³¹

Одна из версий о крупномасштабных фальсификациях была основана на предположении, что миллионы бюллетеней были «вброшены» в пользу ЛДПР и КПРФ, хотя на самом деле в 1993 году с большим отрывом должна была победить партия власти в лице «Выбора России». Согласно ей, люди, вбрасывающие бюллетени в пользу оппозиции, были вынуждены одновременно вбрасывать и бюллетени конституционного референдума. При этом, будучи противниками демократических реформ гипотетические фальсификаторы добавляли бюллетени «против» проекта Конституции. По такой версии как раз дополнительные голоса «против» и обеспечили многомиллионное увеличение явки на конституционном референдуме. Критики данной гипотезы указывают на то, что весь «математический расчет» общей цифры в 9 миллионов «вброшенных» бюллетеней, появившийся в марте 1994 года, занимает одну строчку: приписанное число голосов равно официальному числу голосов «против» Конституции минус три седьмых официального числа голосов «за». То есть его авторы основывались на простейшей экстраполяции на всю Россию официальных данных о пропорции сторонников и противников Конституции в Москве, Санкт-Петербурге и нескольких других продемократических регионов.³²