Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014гг.

ОСНОВНЫЕ  НАПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  НА 2012-2014 гг.

2011 г.

- 2 -

Оглавление

Введение ....................................................................................................................... 3

1. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой

политики Российской Федерации  на 2012-2014 гг. ................................................. 4

Фактор 1. Макроэкономические условия реализации долговой политики..... 4

Фактор 2. Низкий уровень  государственного долга .......................................... 6

Фактор 3. Состояние внутреннего  рынка капитала ......................................... 12

Фактор 4. Государственные  гарантии Российской Федерации ...................... 21

Фактор 5. Сохранение потребности в привлечении зарубежного заемного

капитала со стороны корпоративного сектора ................................................. 25

2. Приоритеты и инструменты  долговой политики............................................... 26

2.1. Долговая политика на внутреннем рынке капитала ................................. 27

2.2. Долговая политика  на международных рынках капитала........................ 32

2.3. Государственная гарантийная  поддержка ................................................. 34

2.4. Политика в области  заимствований субъектов

Российской Федерации ....................................................................................... 35

2.5. Взаимодействие с многосторонними  банками развития.......................... 39

2.6. Мониторинг внешних долговых обязательств корпоративного сектора 42

2.7. Переход к активному  управлению государственным долгом ................. 44

2.8. О компенсационных  выплатах по «дореформенным»  сбережениям

граждан ................................................................................................................. 46

Заключение................................................................................................................. 47

- 3 -

Введение

Высокий уровень  мировых цен на энергоносители обуславливает

относительно  высокий уровень прогнозируемых доходов федерального

бюджета в ближайшие  годы. Вместе с тем, опережающий рост расходной части

бюджета формирует  перспективу его устойчивого  дефицита, не позволяя

вернуться к  практике накопления суверенных фондов в существенных объемах.

Государственные заимствования на рынках капитала выступят в среднесрочной

перспективе основным источником финансирования дефицита федерального

бюджета. При  этом объемы возможного предложения  государственных ценных

бумаг, прежде всего, на внутреннем облигационном рынке, могут составить

беспрецедентные для современной России величины – на уровне двух

триллионов  рублей заимствований ежегодно.

Реализация  подобного рода весьма амбициозных  планов объективно

невозможна  на неподготовленном долговом рынке, все еще имеющем «родовые

пятна» переходного  периода. Без осуществления комплекса  срочных мер,

направленных  на кардинальную модернизацию и либерализацию  внутреннего

рынка госдолга, рост потребностей федерального бюджета  может привести к

«шоковой» реакции  инвесторов, существенному увеличению стоимости

государственных заимствований, негативным последствиям для

макроэкономической  и финансовой стабильности страны.

В этой связи  развитие национального долгового  рынка рассматривается в

качестве абсолютного  приоритета государственной долговой политики на

среднесрочный период. Ключевыми задачами на этом направлении являются

совершенствование инфраструктуры рынка государственных  ценных бумаг,

повышение его  ликвидности, расширение инвесторской базы, создание

комфортных  и конкурентоспособных условий  для участников рынка из числа

различных групп  инвесторов.

Государственная долговая политика в 2012-2014 гг. будет  направлена на

обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем

привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на

- 4 -

благоприятных условиях, обеспечение  оптимального соотношения дюрации  и

доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня

кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по

уровню кредитного риска  для российских корпоративных заемщиков.

Одновременно будет решаться задача по совершенствованию системы

мониторинга внешних заимствований  корпоративного сектора, созданию

механизма оперативного влияния  на заемную политику российских корпораций

и банков с крупной долей  государственного участия.

1. Основные факторы,  определяющие характер и направления

долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг.

В планируемом периоде  одновременно несколько факторов будут

определять формы и  масштабы государственных заимствований.

Фактор 1. Макроэкономические условия реализации долговой политики

В соответствии со сценарными условиями и основными параметрами

прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-

2014 гг. реализация долговой  политики в предстоящий период  будет

осуществляться в условиях ускорения темпов роста национальной экономики,

постепенного снижения инфляции, умеренного роста цен на нефть  и

относительной стабильности курса рубля (Таблица 1).

Таблица 1. Основные макроэкономические показатели в 2012-2014 гг.1

Показатель 2012 2013 2014

ВВП (млрд. руб.) 57 532,0 63 436,0 70 409,0

Темпы роста ВВП к предыдущему  году (%) +3,5 +4,2 +4,6

Цена на нефть (долл./барр.) 93,0 95,0 97,0

Инфляция (%) 6,0 5,5 5,0

Курс руб./долл. США 27,9 27,9 28,0

1 Здесь и далее в таблицах и графиках данные приведены по состоянию на конец периода.

- 5 -

Подавляющую часть нефтегазовых доходов бюджета планируется

направлять на финансирование расходов и лишь незначительную долю – на

пополнение Резервного фонда: в 2012 г. – 3,3%, в 2013 г. – 1,0%, в 2014 г. – 0%.

Пополнение Фонда национального  благосостояния (ФНБ) в предстоящий

период не планируется. Динамика объемов суверенных фондов представлена на

Графике 1.

График 1. Объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния,

млрд. руб.

4 027,6

1 830,5

775,2

1 408,1 1 568,2 1 618,9 1 624,4

2 584,5

2 769,0

2 695,5

2 555,3 2 542,3 2 531,4 2 551,3

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

млрд. руб.

Резервный фонд Фонд национального  благосостояния

Дефицит федерального бюджета  сохранится на протяжении всего

планового периода, увеличиваясь в абсолютном выражении в 2012-2013 гг. и

снижаясь в 2014 г. В относительном  выражении в первые два года дефицит

составит 2,7% ВВП, а в 2014 г. снизится до уровня 2,3% ВВП.

Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета

в 2012-2014 гг. выступят государственные  заимствования. При этом

- 6 -

планируется, что в среднем  на 90% дефицит будет покрываться за счет

государственных внутренних заимствований, объем валового привлечения  по

которым составит свыше 2 трлн. руб. ежегодно (Таблица 2).

Таблица 2. Источники финансирования дефицита федерального бюджета

в 2012-2014 гг., млрд. руб.

Показатель 2012 2013 2014

Дефицит федерального бюджета 1 570,5 1 744,3 1 648,4

Государственные заимствования, в  том числе: 1 592,3 1 601,7 1 626,1

привлечение 2 181,7 2 284,0 2 474,1

погашение -589,4 -682,3 -848,0

Государственные внутренние заимствования, в том

числе: 1 459,0 1 465,7 1 486,2

привлечение 1977,9 2082,2 2273,6

погашение -518,9 -616,5 -787,4

Государственные внешние заимствования, в том

числе: 133,3 136,0 139,9

привлечение 203,8 201,8 200,5

погашение -70,5 -65,8 -60,6

Использование Резервного фонда -164,0 -51,4 0,0

Использование ФНБ 7,5 10,0 10,0

Приватизация 276,1 309,4 300,0

Исполнение государственных  гарантий Российской

Федерации -120,2 -85,8 -248,7

Фактор 2. Низкий уровень государственного долга

По состоянию  на 1 июля 2011 г. объем государственного долга

Российской  Федерации составил 4,6 трлн. руб., в  том числе государственный

внутренний  долг – 3,6 трлн. руб., государственный  внешний долг –

36,8 млрд. долл. США  (эквивалентно 1,0 трлн. руб.). В предстоящий  период

объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к концу

2014 года уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП. При этом  объем внешних

- 7 -

обязательств  государства вырастет почти в 2 раза, составив около

2,0 трлн. руб., внутренних  – в 2,8 раз, достигнув почти  10 трлн. руб.

(График 2).

График 2. Динамика объема государственного долга Российской Федерации

0%

5%

10%

15%

20%

25%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

% к ВВП

Внешний долг, долл.эквивалент, млрд. руб.

Внутренний долг, млрд. руб.

3 166

1 138

1 192

1 102

1 371

2 201

8 467

6 621

4 732

2 940

2 095

875 1 065 1 301 1 500 779

1 974

1 778

1 487

1 242

1 218

9 977

17,0%

16,1%

14,1%

11,2%

8,3% 9,3%

7,2% 6,5%

9,0%

14,2%

23,2%

Низкие показатели государственного долга выгодно  отличают Россию от

значительного большинства как развитых стран, так и государств

формирующихся рынков (График 3). При этом, однако, кредитные  рейтинги,

присвоенные России ведущими международными агентствами (BBB с

позитивным прогнозом  от Fitch, Ваа1 со стабильным прогнозом  от Moody’s и

ВВВ со стабильным прогнозом от Standard&Poor’s), свидетельствуют о том, что

наша страна явно недооценена.

- 8 -

График 3. Долговая нагрузка и кредитные рейтинги некоторых  стран2

9,3%

35,7%

41,7%

42,7%

54,3%

55,7%

60,1%

66,1%

77,2%

80,0%

83,3%

84,0%

84,3%

91,6%

119,0%

142,0%

220,3%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

Япония (АА, Аа2, АА-)

Греция (ССС, Саа1, ССС)

Италия (А+, Аа2, А+)

США (ААА, Ааа, АА+)

Франция (ААА, Ааа, ААА)

Канада (ААА, Ааа, ААА)

Португалия (ВВВ-, Ва2, ВВВ-)

Германия (ААА, Ааа, ААА)

Великобритания (ААА, Ааа, ААА)

Бразилия (ВВВ, Ваа2, ВВВ-)

Испания (АА__________+, Аа2, АА)

Польша (А-, А2, А-)

Норвегия (ААА, Ааа, ААА)

Мексика (ВВВ, Ваа1, ВВВ)

Турция (ВВ+, Ва2, ВВ)

ЮАР (ВВВ+, А3, ВВВ+)

Россия (ВВВ, Ваа1, ВВВ)

Государственный долг / ВВП, %

Исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-

экономического  развития Российской Федерации в 2012-2014 гг., и с учетом

планируемых объемов  заимствований, в предстоящий период значения

показателей долговой устойчивости Российской Федерации  будут по-прежнему

вне опасных  зон (Таблица 3).

Вместе с  тем, по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не

может рассматриваться  как безусловный в плане обеспечения  долговой

устойчивости  Российской Федерации. Во-первых, темпы  роста

государственного  долга и, соответственно, расходов на его обслуживание

являются весьма высокими (График 4). Так, по сравнению  с 2008 годом в

2011 году расходы на  обслуживание государственного  долга Российской

2 Кредитные рейтинги стран указаны в следующей последовательности: по версии Fitch, Moody’s и

Standard&Poor’s.

- 9 -

Федерации вырастут в абсолютном выражении в 2,3 раза или в 1,4 раза в

процентном  отношении к расходам федерального бюджета.

Таблица 3. Показатели долговой устойчивости Российской Федерации

(бюджетная позиция)

№

п/п Показатель 2011 2012 2013 2014 Пороговое

значение

1 Отношение государственного  долга

Российской Федерации  к ВВП 11,2% 14,1% 16,1% 17,0% 25%

2

Доля расходов на обслуживание

государственного долга  Российской

Федерации в общем  объеме расходов

федерального бюджета

3,2% 3,6% 4,0% 4,5% 10%

3

Отношение расходов на обслуживание и

погашение государственного долга

Российской Федерации  к доходам

федерального бюджета

8,2% 9,7% 10,4% 11,8% 10%

4

Отношение государственного долга

Российской Федерации  к доходам

федерального бюджета

58,0% 76,3% 87,7% 94,5% 100%

5

Отношение государственного внешнего

долга Российской Федерации к

годовому объему экспорта товаров  и

услуг

8,7% 10,9% 12,5% 13,2% 220%

6

Отношение расходов на обслуживание

государственного внешнего долга

Российской Федерации к годовому

объему экспорта товаров и услуг

0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 25%

Во-вторых, имеются риски  ухудшения макроэкономической ситуации,

что __________соответствующим образом скажется и на показателях долговой

устойчивости. В соответствии с бюджетными проектировками расчеты уровня

ВВП и доходной базы федерального бюджета на период 2012-2014 гг.

осуществлены исходя из благоприятного сценария, предполагающего высокий

уровень цен на нефть и  их ежегодный рост: 93 долл. США в 2012 г., 95 долл.

США в 2013 г. и 97 долл. США в 2014 г. Однако, учитывая фактическое

нахождение  нефтяных цен на уровне своих исторических максимумов, нельзя

исключать также  развития событий, при которых фактическая  цена на нефть

опустится существенно  ниже уровня, заложенного в прогнозе социально-

экономического  развития Российской Федерации на предстоящий период.

- 10 -

Возможное падение  цены на нефть на 10 долл. США ведет  к появлению

выпадающих  доходов федерального бюджета в  сумме порядка 0,5 трлн. руб. и,

соответственно, росту бюджетного дефицита на 1% ВВП. При таком сценарии

все показатели долговой устойчивости заметно ухудшаются.

График 4. Динамика роста  расходов на обслуживание государственного долга

Российской Федерации, % к  предыдущему году

7,1%

14,9% 10,7%

79,8%

25,1% 22,6% 19,0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

В-третьих, весьма вероятным является сценарий, при  котором в

планируемом периоде  Россия может лишиться одного из важнейших  факторов

финансовой  стабильности – «подушки безопасности»  в лице Резервного

фонда._ Его объем, ожидаемый к 1 января 2013 г., составит 1,6 трлн. руб. при