Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014гг.

многими экспертами как самый большой инфраструктурный анахронизм, не

позволяющий нерезидентам активно работать на российском долговом рынке.

ОФЗ торгуются  на бирже ЗАО «ММВБ», прямой доступ на которую имеют

исключительно российские участники с депозитарной лицензией. Иностранные

компании и  прочие российские инвесторы должны использовать посредников.

В отличие от корпоративных и муниципальных  облигаций внебиржевая

торговля ОФЗ  запрещена.

Депозитарный  учет ОФЗ и расчеты по сделкам с ними может

осуществлять  только Национальный расчетный депозитарий (далее – НРД), что

не создает  сложностей для большинства российских инвесторов. Однако для

иностранных инвесторов обычной практикой является проведение расчетов по

сделкам, заключенным на различных локальных рынках, через единый счет,

- 20 -

открытый в  одном из международных депозитарно-клиринговых  центров

(принцип «один  депозитарий (счет депо), много  брокеров (денежных счетов)».

Что касается приобретения ОФЗ, то иностранный инвестор вынужден

специально  открывать счет депо владельца в  НРД и заключать договор с

российским  брокером.

Данная необходимость  сопряжена для иностранного инвестора  с

дополнительными временными и финансовыми издержками, а также с

принятием рисков инфраструктуры российского рынка, прежде всего, рисков

правового и  операционного характера. При этом возможность владеть и

торговать ОФЗ  напрямую является принципиальным моментом для многих

«качественных» (консервативных) инвесторов из числа  зарубежных

пенсионных фондов и управляющих компаний.

В России в настоящее  время более 40 организаций удостоверяют права

собственности на ценные бумаги. Данная ситуация не типична  для

большинства как  развитых стран, так и государств формирующихся рынков. В

данных странах  существует институт центрального депозитария – организации,

наделенной  эксклюзивным правом удостоверять права  собственности на

ценные бумаги в общенациональном масштабе. Отсутствие в России

центрального  депозитария является серьезным  дестимулирующим фактором

для многих иностранных  частных и государственных инвестиционных фондов,

которые, согласно требованиям регуляторов, не могут  инвестировать на рынках

тех государств, где отсутствует институт централизованного  учета прав на

ценные бумаги.

Таким образом, превращение национального рынка капитала в

действительно стабильный и масштабный источник удовлетворения возросших

потребностей  федерального бюджета возможно только в случае существенной

модернизации  и либерализации этого рынка.

- 21 -

Фактор 4. Государственные гарантии Российской Федерации

На текущем этапе развития российской экономики государственные

гарантии играют все более  значительную роль, выступая в качестве важного

инструмента посткризисной  экономической политики. В последнее  время

многие, если не большинство программных документов (отраслевых стратегий,

федеральных целевых программ, «дорожных карт» и т.п.) содержат ссылки на

государственные гарантии Российской Федерации как главное условие

привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере

модернизации экономики, инфраструктуры, частно-государственного

партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной

продукции.

График 11. Планируемое  предоставление гарантий Российской Федерации

в 2011 г., %

"Ипотечные

гарантии" по

заимствования

м ОАО

"АИЖК"

4%

Гарантии по

обязательства

м организаций

ОПК

31%

"Экспортные"

гарантии

15%

Гарантии по

инвестиционн

ым проектам

35%

Гарантии

МФО

3%

Гарантии по

обязательствам

организаций

ОПК

31%

"Ипотечные

гарантии" по

заимствованиям

ОАО "АИЖК"

4%

Гарантии по

обязательствам

страхования

рисков

авиаперевозчиков

5% Гарантии по

обязательствам

ОАО "Роснано"

7%

Гарантии по

инвестиционным

проектам

35%

Структура программы  предоставления государственных гарантий

Российской  Федерации на 2011 год, представленная на Графике 11, наглядно

отражает текущие  особенности использования данного  инструмента

господдержки: высокая доля гарантий по различным  инвестиционным

- 22 -

проектам (в  том числе на реализацию инвестиционных проектов в

Северо-Кавказском федеральном округе, в том числе  в Чеченской Республике),

появление новых  видов гарантий, предоставляемых в целях реализации

государственного  оборонного заказа, значительный объем  гарантий по

обязательствам  крупных государственных компаний (ОАО «РОСНАНО»,

ОАО «АИЖК»).

В федеральном  бюджете на 2011 год предусмотрено  предоставление

государственных гарантий Российской Федерации в общем объеме около

551,1 млрд. руб. (График 12).

График 12. Объем  предоставления государственных гарантий

Российской  Федерации, млрд. руб.

461,0

538,3

420,5

344,5 326,5

215,0

175,5

209,8

130,6

138,2 164,3

84,0

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2009 2010 2011 2012 2013 2014

млрд. руб.

В иностранной валюте (рублевый эквивалент долл. США)

В валюте Российской Федерации

Принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает

существенное влияние  на основные параметры федерального бюджета. Объем

предоставленных гарантий формирует  условные обязательства государства  и

включается в общий  объем государственного долга Российской Федерации.

Таким образом, увеличение объема гарантийных обязательств непосредственно

влияет на рост государственного долга, расходы бюджета и источники

покрытия его дефицита. При этом на стадии формирования бюджетных

- 23 -

проектировок (планирования объема предоставления гарантий) обеспечение

точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного

вида условных обязательств крайне затруднено в связи  с неопределенностью

условий сделок (проектов), которым оказывается  государственная поддержка.

Эта особенность  значительно осложняет бюджетное  планирование как на

короткий период, так и в долгосрочной перспективе.

Объем государственного долга Российской Федерации по

государственным гарантиям имеет устойчивую тенденцию  к росту (График 13),

причем темпами, существенно  превышающими темпы прироста

государственного долга  по ОФЗ. Если в 2009 году на долю госгарантий

приходилось около 8,6% всех долговых обязательств Российской Федерации

(График 14), то в 2011 г.  этот показатель увеличится до 17,5% при устойчивой

тенденции к росту во все  последующие годы. Как следствие, объемы

__________предусматриваемых  в федеральном бюджете средств на исполнение

государственных гарантий Российской Федерации также стремительно растут

(График 15).

График 13. Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации

по государственным гарантиям, млрд. руб.

251,4

472,2

892,7

1 237,1

1 563,6 1 515,7

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2009 2010 2011 2012 2013 2014

млрд. руб.

- 24 -

При этом уже в 2014 году сумма  прямых расходов федерального бюджета

по исполнению госгарантий, то есть расходов, невозмещаемых впоследствии в

связи с отсутствием у  Российской Федерации прав требования к должникам,

допустившим нарушение своих  финансовых обязательств, может достичь

57,5 млрд. руб.

График 14. Доля государственных  гарантий Российской Федерации в  общем

объеме государственного долга Российской Федерации, %

18,7% 19,4%

17,5%

12,0%

8,6%

3,4%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Учитывая изложенное, представляется, что в планируемом  периоде

формирование  и реализацию долговой политики необходимо осуществлять,

исходя из того, что, во-первых, интенсивные методы применения госгарантий

себя исчерпали, и, во-вторых, накопленный по ним  долг требует применения

усовершенствованных подходов к оказанию государственной гарантийной

поддержки, имея в виду решение  задачи модернизации управления условными

обязательствами федерального бюджета.

- 25 -

График 15. Объем исполнения государственных гарантий

Российской Федерации, млрд. руб.

54,80

103,97

62,98

230,73

57,47

30,50 30,00

4,82

1,40 1,50 1,98

8,91

0

50

100

150

200

250

300

350

2009 2010 2011 2012 2013 2014

млрд. руб.

Расходы федерального бюджета

Источники финансирования федерального бюджета

Фактор 5. Сохранение потребности в привлечении зарубежного  заемного

капитала со стороны корпоративного сектора

В планируемом  периоде сохраняются условия, стимулирующие

использование российскими банками и предприятиями  зарубежных долговых

рынков в  качестве источника фондирования своей  деятельности. Основные

предпосылки –  дефицит «длинных денег» на российском финансовом рынке,

относительная дешевизна внешних заимствований и доступность данного

ресурса для  крупных компаний, особенно с участием государства. В этой связи

Россия как  суверенный заемщик заинтересована в том, чтобы создавать

«целевые ориентиры» для формирования благоприятных  условий

заимствований национальных хозяйствующих субъектов. Нам необходимо

поддерживать  свое присутствие в наиболее востребованных сегментах внешних

долговых рынков. В то же время, предстоит принять  меры, направленные на

- 26 -

дестимулирование  притока в экономику страны «горячих денег» в форме

краткосрочных займов и кредитов.

Таким образом, в 2012-2014 гг. государственная долговая политика будет

строиться, исходя из необходимости, с одной стороны, поддержания

способности корпоративных  российских заемщиков привлекать

финансирование  на внешнем и внутреннем рынках на максимально

благоприятных условиях, а с другой – эффективного мониторинга долговой

ситуации негосударственного сектора.

2. Приоритеты и инструменты долговой политики

Реализация  долговой политики Российской Федерации в 2012-2014 гг.

будет осуществляться в соответствии со следующими целями:

􀂃 обеспечение сбалансированности федерального бюджета при

сохранении  достигнутой в последние годы высокой степени долговой

устойчивости;

􀂃 поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России

инвестиционной категории  с перспективой создания предпосылок  для

повышения рейтингов до категории  «А»;

􀂃 дальнейшее развитие национального рынка государственных ценных

бумаг;

􀂃 обеспечение постоянного доступа Российской Федерации и

национальных корпоративных  заемщиков к внутреннему и  внешнему

источникам заемного капитала на приемлемых условиях,

минимизация стоимости заимствований;

􀂃 поддержание мерами политики безопасных тенденций в сфере

внешнего долга российского  корпоративного сектора, в том числе

ограничение притока спекулятивного капитала («горячих денег»).

- 27 -

2.1. Долговая политика  на внутреннем рынке капитала

Решение задачи поддержания  высокой ликвидности внутреннего  рынка,

обеспечения присутствия  на нем широкого круга инвесторов и стимулирования

инвестиционного спроса требует скорейшей реализации комплекса мер по

повышению привлекательности  рынка государственных ценных бумаг.

В период 2010-2011 гг. Минфин России предпринял ряд мер  в данном

направлении. Были обеспечены:

1) регулярная  публикация квартальных графиков  размещения ОФЗ, а

также ориентиров по доходности размещаемых выпусков государственных

ценных бумаг  накануне каждого аукциона;

2) периодические  консультации с основными участниками  рынка с целью

выявления проблем, тормозящих его развитие, учета предпочтений участников

относительно  параметров предлагаемых выпусков ОФЗ;

3) отмена требования  о предварительном депонировании  денежных

средств в день аукциона;

4) переход к  размещению «эталонных выпусков»  ОФЗ, т.е. выпусков со

стандартными  сроками до погашения и крупными объемами в обращении;

5) принятие поправок  в федеральный закон «О рынке  ценных бумаг» и

Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на упрощение

порядка осуществления  выплат по ценным бумагам с обязательным

централизованным  хранением (закрепление за российскими  депозитариями

исключительного права на осуществление указанных  выплат депонентам -

владельцам  ценных бумаг и выполнение депозитариями  функций налогового

агента).

В результате проведенных мероприятий, на рынке ОФЗ произошли

следующие позитивные изменения:

– увеличилась  ликвидность обращающихся выпусков (среднедневной

оборот вторичных  торгов ОФЗ вырос до 3 млрд. руб., то есть более чем в 4 раза

по сравнению  с 2009 г. (0,7 млрд. руб.);

- 28 -

– средний объем  выпуска в обращении вырос  с 45 до 83 млрд. руб.;

– в 4 раза увеличился средний объем размещения на аукционах  – до

20 млрд. руб.;

– возросло число  участников аукционов по размещению ОФЗ.

В планируемый  период предлагаемые инвесторам ОФЗ  будут

диверсифицированы по срокам до погашения. При этом приоритетным

направлением  эмиссионной политики будет выпуск среднесрочных и