Разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности муниципального унитарного предприятия "Управление городским хозяйством" г

Основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство  из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения, многие МУП доведены до банкротства.

Значительная доля вины за это лежит на органах местного самоуправления, которые (в интересах населения) устанавливают экономически необоснованные цены и тарифы на продукцию и услуги МУП, не обеспечивающие их рентабельной работы.¹¹

В то же время они не в полной мере компенсируют (или  совсем не компенсируют) выпадающие при этом доходы МУП, ссылаясь на дефицит бюджетных средств.

Через некоторое время  предприятие неизбежно становится банкротом. Сами МУП также объективно не заинтересованы в повышении эффективности своей работы, ибо это приводит не к улучшению их финансового состояния, а к уменьшению или прекращению бюджетных дотаций. Будучи местными монополистами, они крайне отрицательно относятся к появлению конкурентов в сферах своей деятельности.

Сама форма хозяйственного ведения, на основе которой имущественные  комплексы МУП передаются их директорам, крайне неэффективна и обременительна для муниципального образования. После заключения договора (контракта) с руководителем МУП органы местного самоуправления фактически не вправе вмешиваться в его хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных законодательством и уставом предприятия.¹² В отличие от акционерных обществ, где деятельность исполнительной дирекции подконтрольна совету директоров и собранию акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия, директор МУП действует практически бесконтрольно. Зачастую неэффективное управление МУП приводит к тому, что имущество предприятия описывается за долги судебными приставами и таким образом утрачивается муниципальная собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль. ¹³

1.2.Нормативно  правовая база муниципальных  унитарных предприятий

Нормы, регулирующие деятельность унитарных предприятий, содержатся в Конституции Российской Федерации, в Гражданском кодексе Российской Федерации, в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе Российской Федерации "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ (далее - ФЗ РФ) и в иных нормативных актах.

 Конституция РФ 1993 г. прямо и непосредственно  закрепляет право управления  государственным имуществом за  разными ветвями власти в части  их компетенции (п. "г" ст. 114 и п. 1 ст. 132).

 Основы деятельности унитарных предприятий определены в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) и в Федеральном законе РФ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ.

 В этой связи  необходимо отметить, что до принятия  настоящего ФЗ РФ Гражданский  кодекс РФ оставался единственным  документом, который определял общие  принципы правового положения  унитарных предприятий. На сегодняшний  день ФЗ РФ от 14 ноября 2002 г. N 161 является первым федеральным законодательным актом, непосредственно посвященным деятельности унитарных предприятий¹⁴.

 Федеральный закон  РФ по своей структуре охватывает  практически все правовые вопросы  деятельности государственного  института:

- правовое положение  государственного унитарного предприятия  и муниципального унитарного  предприятия;

- права и обязанности  собственников имущества;

- порядок создания, реорганизации  и ликвидации унитарного предприятия.

 В п. 1 ст. 2 ФЗ РФ  условно, по значимости изложенных положений, можно выделить три части: ¹⁵

1.1. Унитарным предприятием  признается коммерческая организация,  не наделенная правом собственности  на имущество, закрепленное за  ней собственником. Необходимо  отметить, что в соответствии  с нормой п. 1 ст. 50 ГК РФ унитарное предприятие как коммерческая организация в качестве основной цели своей деятельности предполагает извлечение прибыли.

1.2. В форме унитарных  предприятий могут быть созданы  только государственные и муниципальные  предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

2.1. Имущество унитарного  предприятия принадлежит ему  на праве хозяйственного ведения  или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Право хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике (исключение составляют лишь некоторые страны бывшего СССР), подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником (субъектом Федерации или муниципальным образованием). Без согласия собственника предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом. В то же время согласно ГК РФ и ФЗ РФ собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием.

2.2. Несмотря на то, что в ГК РФ праву хозяйственного ведения и оперативного управления посвящена целая глава (глава 19 ГК РФ), ни в ГК РФ, ни в иных нормативно-правовых документах не присутствует прямой дефиниции вышеупомянутых прав. Исходя из вышесказанного можно заключить: хозяйственное ведение (оперативное управление) - это форма предоставления государственного имущества унитарным предприятиям на особых условиях (в соответствии с п. 2 ст. 295) для осуществления функций и достижения целей, определенных собственником имущества.¹⁶

2.3. Одновременно стоит  отметить, что при оперативном  управлении собственник имущества имеет более широкие права, чем при предоставлении государственной собственности в хозяйственное ведение. Так, норма, изложенная в п. 2 ст. 296 ГК РФ, уполномочивает собственника изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

3. Ранее согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ (старая редакция) создание  дочерних предприятий разрешалось.  В настоящее время согласно  ст. 2 ФЗ РФ унитарное предприятие  не вправе создавать в качестве  юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). При этом противоречия между ГК РФ и законом отсутствуют, так как редакция ст. 114 ГК РФ изменена. На основании п. 3 ст. 37 ФЗ РФ дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение шести месяцев со дня вступления в силу ФЗ РФ. На практике, скорее всего, данная норма найдет свое выражение в виде реорганизации дочерних предприятий в филиалы создавших их унитарных предприятий.

 Исходя из положений  ст. 2 ФЗ РФ, в России могут быть  созданы два вида унитарных  предприятий, а именно:

1. унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (далее также - государственное предприятие), муниципальное предприятие;
2. унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (далее также - казенное предприятие).

 Хотелось бы отметить, что в предыдущей редакции  ГК РФ ст. 115 было предусмотрено  лишь создание федеральных казенных  предприятий.¹⁷

 Также п. 4 вышеупомянутой  статьи ФЗ РФ однозначно регламентируется недопустимость создания унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Особого внимания заслуживает специальная (целевая) правоспособность унитарного предприятия, которая предусмотрена ГК РФ (ст. 49) и ФЗ РФ (п. 1 ст. 3). ¹⁸

Исходя из норм данных статей, унитарные предприятия не могут иметь гражданские права  и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления видов деятельности, не предусмотренных в учредительных документах унитарного предприятия. Согласно этому положению унитарные предприятия не могут заниматься видами деятельности, не предусмотренными уставом. Так, формулировка "прочие виды деятельности, не противоречащие законодательству" не позволяет унитарному предприятию заниматься видами деятельности, прямо не указанными в уставе (см. ст. 49 ГК РФ.) ¹⁹Вопросы о целевой (специальной) правоспособности нашли отражение и в судебной практике. В частности, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 года N 8 "О некоторых вопросах практики, разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" прямо указано, что в случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований пункта 2 статьи 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием.²⁰ Таким образом, любой хозяйствующий субъект при заключении сделок с унитарным предприятием должен убедиться, что данный вид деятельности прямо указан в Уставе предприятия. В противном случае в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ РФ сделка может быть признана ничтожной.²¹

 Порядок участия унитарных  предприятий в других юридических  лицах регламентирован ст. 6 ФЗ  РФ. Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц, за исключением кредитных организаций.

 В ст. 7 ФЗ РФ четко прослеживаются различия в ответственности учредителей унитарных предприятий перед контрагентами. Так, учредитель казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих предприятий, в то время как учредитель государственного (муниципального) предприятия не несет ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Данная норма позволяет администрации "защитить" государственную собственность. Закрепив его в хозяйственное ведение за унитарным предприятием, кредиторы администрации не вправе претендовать на переданную собственность. Наравне с этим администрация сохраняет за собой право собственности.²²

 Закон внес значительные  изменения и нововведения в  деятельность и порядок учреждения унитарных предприятий. В ст. 8 ФЗ РФ впервые определен исчерпывающий перечень случаев, допускающих создание унитарных предприятий. Одновременно нужно обратить внимание на то обстоятельство, что при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств могут быть созданы только казенные предприятия. Тем самым государственные (муниципальные) предприятия представляются исключительно как коммерческие организации, нацеленные на извлечение прибыли и достижение целей, определенных собственником.

 В п. 3 ст. 9 ФЗ РФ предусматривается  перечень сведений о предприятии,  обязательных к отражению в  уставе. Хотелось бы отметить  ряд специфических особенностей  данных требований, таких, как:

- сведения об органе или органах, осуществляющих полномочия собственника имущества унитарного предприятия;

- сведения о направлениях использования  прибыли (в части государственных  (муниципальных) предприятий);

- сведения о порядке распределения  и использования доходов (в  части казенных предприятий).²³

 Введение федерального закона  изменило требования к минимальному  размеру уставного фонда государственных  (муниципальных) предприятий. Ранее  согласно п. "г" ст. 3 Положения  о порядке государственной регистрации  субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 08.07.1994 N 1482, размер уставного капитала государственного или муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000-кратному размеру минимальной оплаты труда (МРОТ) в месяц, установленному законодательством Российской Федерации на дату представления учредительных документов для регистрации. В настоящее время согласно ФЗ РФ размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее чем пять тысяч минимальных размеров оплаты труда, а размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации предприятия. В казенном предприятии уставный фонд не создается (ст. 12 ФЗ).²⁴

 Так же  ФЗ РФ предусматривает обязательную оценку передаваемого на правах хозяйственного ведения (оперативного управления) имущества (п. 5 ст. 8 ФЗ) предприятию при его учреждении. Формулировка данного пункта дает право предположить о необязательности проведения оценки при передаче дополнительного имущества в действующее унитарное предприятие.