Развитие министерского звена управления в зарубежных странах

Содержание:

 

Введение____________________________________________________3

Глава 1. Значение министерств__________________________________5

Глава 2. Появление министерской системы управления _____________7

2.1. Опыт зарубежных стран____________________________________7

2.2. Зарождение министерств в России. Причины упразднения петровских коллегий_______________________________________________8

2.3. Содержание и этапы  реорганизации центрального государственного  аппарата_________________________________________10

2.4. Противники и сторонники  реформы государственного управления______________________________________________________23

Глава 3. Развитие министерского  звена управления в зарубежных странах

3.1. Особенности министерских  систем_______________________________29

3.2.Функциональные административные реформы________________31

Заключение_________________________________________________36

Список используемой литературы______________________________38

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Наиболее значительным изменениям в начале XIX века подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе коллежского принципа, который перестал отвечать требованиям нового столетия, не обеспечивал необходимую централизацию и персональную ответственность чиновников.  Необходимо было более гибкое, оперативное, централизованное исполнительное управление. Александр I предпочел конституции радикальную административную реформу, поддержал проект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управления, предпосылки которой формировались в исполнительных структурах и обозначились на рубеже веков, отразив и министерские образцы других стран.

В соответствии с царским  Манифестом «Об учреждении министерств» 1802 г., было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских  сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного  просвещения. Два из них прежде не имели аналогов в Российской системе управления – это Министерство внутренних дел и Министерство народного просвещения. К 1861 г. их стало 9, к 1917 – 12.

Учреждалась должность «товарища  министра» — помощника министра. Совмещены должности министра юстиции  и генерал-прокурора Сената. Определены функциональные направления, предметы и параметры деятельности каждого  министра, подведомственные ему сохраненные  государственные коллегии и другие учреждения, что обеспечивало преемственность  управления и эволюционный характер преобразования его аппарата при  переходе на качественно иной уровень  единоначалия, ответственности, исполнительности и формирования ведомственности.

Завершило оформление министерской системы в России издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств», составленного при участии М.М.Сперанского. Министрам вверялась исполнительная власть в пределах деятельности порученных им министерств и устанавливалось, что все министры «подчинены непосредственно верховной власти», т.е. императору. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавляемые директорами. Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре  - совещательным органом, куда входили товарищи министра и директора департаментов.

В данной работе мы постараемся  проследить процесс перехода от коллегий к министерствам; проанализировать различные точки зрения на необходимость  этих преобразований, а также мнения насчет последствий, к которым эти  преобразования привели; проследить зарубежный опыт по данному вопросу.

Для реализации поставленных целей в структуре курсовой работы выделим 3 главы, которые в свою очередь  будут подразделяться на под главы  для более конкретного рассмотрения предмета.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Значение министерств

 

Значение министерств для изучения отечественной истории чрезвычайно высоко. Это - основное звено исполнительной власти, которая в России традиционно определяла курс развития страны. В Российской империи министры были ближайшими советниками императоров и являлись посредствующим звеном между верховной властью и органами подчиненного управления. Ни одна крупная реформа в политической жизни, ни одно крупное преобразование в социально-экономической сфере не проходило мимо министерских канцелярий. Даже в период существования Государственной думы в начале XX в. именно от министерств исходила законодательная инициатива, а Правительствующий Сенат признал противоречащим закону один из параграфов наказа (регламента работы) Государственной думы, предоставлявший ее комиссиям право разрабатывать законопроект при согласии министра подготовить аналогичный проект закона¹. После этого Совет министров предписал чиновникам ведомств не сообщать комиссиям парламента необходимых им материалов. Они также не должны были являться в эти комиссии для разъяснения каких бы то ни было вопросов.

Особенно важна история  министерств для XX в., большую часть которого страна прожила в условиях чрезвычайного времени. А в условиях революций и Гражданской войны, внешней опасности, двух мировых войн и периодов восстановления народного хозяйства или сходных по своим последствиям результатам реформирования всех сторон жизни страны в 90-е гг. роль исполнительной власти неизбежно возрастала. Следует также напомнить, что даже до попытки построить в нашей стране социалистическое общество в России традиционно большое место в экономике занимал государственный сектор, а, следовательно, значительной была роль органов управления государственным имуществом². Всегда было велико значение органов государственного регулирования экономики, в котором самое активное участие принимали министерские чиновники.

В истории министерской системы  управления есть ряд проблем, слабо  изученных даже в теоретическом  плане. Например, соотношение коллегиального и единоличного начала в принятии решений, трансформация министерств  в наркоматы и снова в министерства, их место в системе партийно-государственного управления в СССР, роль министерств  в условиях становления рыночной экономики в Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Появление министерской системы  управления

 

2.1. Опыт зарубежных стран

 

Кабинет с ответственными министрами впервые появился в Англии еще в XIV в. Тогда впервые Палата общин обеспечила за собою право привлекать к ответственности перед парламентом советников короля не только за уголовные преступления, но за их политическую деятельность, нанесшую ущерб стране. Во времена Генриха IV, первого из династии Ланкастеров (правил в Англии с 1399 по 1413 гг.), парламент принимал непосредственное участие в выборе министров. Призванный после так называемой "Славной революции" 1688 - 1689 гг. на английский престол правитель Нидерландов Вильгельм III Оранский по необходимости должен был опираться на парламент и стал назначать на министерские должности лиц, которые принадлежали к господствующей партии или пользовались расположением палаты общин. В XVIII в. в ходе войны с американскими колониями палата общин настояла на смене кабинета министров, и этот случай стал играть роль прецедента, на котором основывался принцип солидарной ответственности министров перед парламентом. С конца XVIII в. кабинет формировался из лиц партии, имевшей большинство в Палате общин. Король поручал составление кабинета лидеру этой партии, который становился первым министром (министром-президентом, премьером)³.

В континентальной Европе министерства образовались гораздо  раньше появления конституционных  форм правления. Это происходило  под влиянием общего развития государственной  власти, централизации управления и  упорядочения его путем разделения отдельных отраслей между разными  ведомствами. Так, например, еще в XVI в. возникли министерства во Франции. Кстати, здесь они первоначально ведали не отдельными отраслями управления, а территориями. В европейских государствах короли, как правило, сами назначали и увольняли министров.

В государствах Западной и  Центральной Европы новая система  управления утверждалась в борьбе с  коллегиальным устройством центрального государственного аппарата. По мнению известного российского государствоведа конца XIX в. Н.М. Коркунова, коллегии неплохо справлялись со своими обязанностями, пока их роль сводилась к регламентации деятельности частных лиц. Когда же государство стало решительно вмешиваться в общественную жизнь, "явилась настоятельная необходимость поставить администрацию в более живую и непосредственную связь с верховным управлением и для того пришлось заменить коллегии единоличными органами".

 

2.2. Зарождение министерств в России. Причины упразднения петровских коллегий

 

В отличие от большинства  европейских государств, в России изначально система управления строилась  на принципе единоначалия (приказы), что  обуславливалось ролью, которую  играло государство в ее истории. Переход от приказной системы  управления к коллегиальной в начале XVIII в. был обусловлен конкретно-историческими обстоятельствами реформ Петра I. Коллегии оказались тогда более полезными для государства, ибо являлись хорошей школой управления. А царю-реформатору нужны были люди, которые помогали бы ему осуществлять грандиозные планы переустройства России.

Однако коллегиальное  начало в построении центрального государственного аппарата не удержалось долго в России. Историки и юристы в разные годы пытались объяснить причину быстрого по историческим меркам перехода вновь  от коллегиальности к единоначалию. Приведем несколько точек зрения.

А.Д. Градовский писал о незавершенности петровских реформ в области государственного аппарата. В частности, не удалось создать стройную и стабильную систему местного управления, что сразу сказалось на деятельности коллегий, "которые должны были взять на себя всю тяжесть администрации, со всеми ее подробностями, не имея, однако, средств к управлению, при незнании местных условий, при отсутствии достойных исполнителей в губерниях и провинциях". Не было и органа, который мог бы координировать деятельность коллегий, осуществлять за ними должный надзор. Отчасти эти функции Петр I возложил на Правительствующий Сенат, но известно, что его роль после смерти первого российского императора резко упала⁴.

Ученик Градовского Н.М. Коркунов объяснял упадок коллегиальной формы управления отсутствием достаточного количества посредников между монархом и многочисленными органами администрации. В XVIII в. такую роль играл по существу лишь генерал-прокурор, соединив в своих руках три важнейших министерских портфеля: министра внутренних дел, юстиции и финансов. "Такое лицо, - писал Коркунов, - не могло стоять близко к отдельным задачам управления, не могло быть близко знакомо с условиями административной деятельности. Поэтому оно естественно являлось преимущественно представителем личной воли монарха, а не потребностей, запросов самого управления". Организация министерств, по его словам, создала возможность представительства интересов ведомств в сфере верховного управления, ведь министр лично ответственен за успешное функционирование вверенной ему отрасли управления. Помимо этого Коркунов в отказе от коллегиальной формы управления видел стремление отделить административную власть от судебной.

В советское время наиболее распространенным объяснением перехода от коллегий к министерствам была необходимость перехода к более  гибким и оперативным формам центрального управления в связи с обострением  классовой борьбы в стране и общим усложнением стоящих перед государством задач.

Современные исследователи  указывают на дороговизну аппарата управления XVIII в., его низкую эффективность, постоянные поиски более рационального  разделения функций государственного управления. Так, известный специалист в истории государственной службы России Л.Е. Шепелев отмечает, что "и сам Петр I, и его преемники были поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в России новой системы управления, а также огромностью возникавших расходов… Поэтому усилия ближайших преемников Петра I оказались направлены в первую очередь к упрощению и прямому сокращению создаваемого государственного аппарата". По его мнению, именно с этим связано постоянное изменение числа и состава коллегий, попытка резко сократить их количество (сохранить лишь несколько главнейших) при Екатерине II⁵.

Все эти точки зрения по-своему верны и отражают разные грани  поиска наиболее оптимальной формы  управления. Но первопричину появления  министерств, на наш взгляд, следует  искать в возрастании роли государства  в хозяйственной жизни, образовании, культуры и т.д. Один из наиболее ревностных сторонников министерской системы  В.П. Кочубей вполне справедливо  писал: "С течением времени расширение народного труда, преумножение богатства, успехи промышленности и просвещения  потребовали большей попечительности со стороны правительства: когда признано было нужным точнее означить для каждой части пределы ее и образ ее действия, тогда все неудобства бывшего тогда управления скоро и почти вдруг обнаружились"⁶.

 

2.3. Содержание и этапы реорганизации  центрального государственного  аппарата

 

Термин "министр" неоднократно употреблялся в России с начала XVIII в. Так, при Петре I существовала Консилия (Конзилия) министров, а при Анне Иоанновне Кабинет министров. Но эти учреждения еще не представляли собой единоличного начала в управлении.

Впервые о реорганизации  центрального управления открыто заявил видный государственный деятель  второй половины XVIII в. Н.И. Панин. В докладе  Екатерине II он указал, что государственное  управление должно быть разделено между  несколькими лицами, обязанными заботиться "о тех государственных частях, кои по их натуре требуют всегдашнего  поправления, частых перемен и полезных новостей".