Развитие министерского звена управления в зарубежных странах

Эта идея не нашла поддержки  у Екатерины II, но именно в годы ее правления личное начало стало вытеснять  коллегиальное. В составе Сената для общего руководства отдельными отраслями управления были учреждены  экспедиции и казначейства, подчиненные  не его департаментам, а непосредственно  генерал-прокурору. К тому же отдельные  отрасли управления постепенно стали  сосредотачиваться в руках отдельных  лиц, которым доверяла императрица.

При Павле I личное начало управления еще более усилилось. Император  восстановил ряд прежних коллегий, но поставил во главе их главных  директоров. Они не входили в состав коллегий и пользовались правом личного  доклада у государя по их делам. В  результате значение коллегий существенно  снизилось. В 1797 г. появился и первый министр - министр уделов князь А.Б. Куракин. Он возглавил только что  образованный Департамент уделов.

В составленной Павлом I записке  об устройстве разных частей государственного управления говорилось о разделении центральной администрации на семь главных департаментов (юстиции, "финанции", военного, иностранного, морского, коммерции и казны), каждый из которых "имеет своего министра". Отмечалось, что каждый министр будет иметь "день и час для переговора его с государем". По свидетельству В.П. Кочубея, руководителям различных центральных учреждений удавалось вносить свои предложения на утверждение непосредственно императору. "Прочие части, - писал Кочубей, - кои или не имели своего главного директора, или коих директор не имел доступа к государю, входили по большей части прямо к генерал-прокурору, и от него подносимы были непосредственно на высочайшее усмотрение".

С приходом к власти Александра I вопрос о реформе центральных  органов управления обсуждался в  Негласном комитете, состоявшем из приближенных к императору лиц. В  декабре 1801 г. А.А. Чарторыйский подал  императору записку. К ней была приложена "Таблица властей империи". Государственное управление разделялось на три части: собственно "управление" (исполнительная власть), "юстиция" (судебная власть) и "охранительная часть" (контрольная власть, которая вручалась Сенату).

10 февраля 1802 г. записка  (текст ее не сохранился) обсуждалась  в Негласном комитете. Чарторыйский  нарисовал картину "величайшего  неустройства" в управлении страной  и предложил разделить исполнительную  власть между 8-ю министрами, в  руках которых находились бы  все нити администрации. Надзор  за их деятельностью он предложил  предоставить Сенату. Вопрос о  судьбе коллегий Чарторыйский  не ставил, но из смысла его  доклада вытекало, что они ликвидируются.  Член негласного комитета Н.Н.  Новосильцев познакомил с проектом  учреждения министерств бывшего  воспитателя Александра I Ф.С. де  Лагарпа и члена Непременного совета канцлера А.Р. Воронцова, которые отнеслись к этой идее с полным одобрением. В.П. Кочубей передал императору французский календарь, где было представлено устройство министерств со всеми их подразделениями и канцеляриями, а 24 марта 1802 г. представил Александру I набросок введения к указу об учреждении министерств. Одновременно император поручил статс-секретарю А.Н. Оленину подготовить проект разделения дел между министерствами.

В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев  и граф П.А. Строганов стояли на позиции  решительной замены коллегий министерствами. А.А. Чарторыйский проявлял осторожность, и его взгляды поддерживал  император. На заседании Негласного комитета Александр I заявил, что нельзя сразу "уничтожить всю эту старую форму, но достаточно, может быть, подчинить  коллегии различным министерствам  и затем, когда  опыт покажет бесполезность  этих учреждений, тогда уничтожить их". Строганов вел протоколы  заседаний комитета и сделал запись: "По сему поводу возник спор, но не было решено ничего".

11 апреля Н.Н. Новосильцев  представил комитету первый проект  учреждения министерства из восьми  частей: юстиции, внутренних дел,  финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военной, морских  сил и народного просвещения.  Предварительно Новосильцев проконсультировался  с де Лагарпом. Последний сделал замечание, суть которого заключалась в том, что, прежде чем проводить проект в жизнь, нужно обдумать порядок делопроизводства, работы канцелярии, формы используемых документов. Он предлагал послать в Европу образованного чиновника для изучения опыта западноевропейской бюрократии. Новосильцев отклонил эти предложения, отметив, что министры на первых порах будут руководствоваться "Генеральным регламентом" Петра I. Эта точка зрения получила поддержку Александра I.

Затем в Негласном комитете возник спор об ответственности министров. Новосильцев включил в свой проект предложение Чарторыйского о  том, что министры обязаны ежегодно подавать в Сенат отчет о своей  деятельности, а уже Сенат будет  представлять их царю со своими замечаниями. То есть деятельность назначенного монархом чиновника ставилась под контроль Сената. На это Александр I заметил, что Сенат "никогда не обладал  таким правом". "Молодым друзьям" императора пришлось потратить немало сил, чтобы убедить Александра I согласиться  с этим предложением. Они получили поддержку де Лагарпа, который написал императору длинное письмо о месте Сената в государственном управлении. В частности, он считал важным сочетание в одном органе высшей судебной инстанции и высшей контролирующей инстанции. Со временем, писал он, Сенат соединит в себе "компетенцию Верховного суда Англии и некоторые функции палаты парламента".

На окончательный проект Новосильцева А.Р. Воронцов написал 5 записок, критикуя его в частностях. Например, он предлагал передать заведование  путями сообщения в будущее Министерство коммерции. Воронцовские замечания обсуждались на двух заседаниях Негласного комитета.

Затем Строганов показал  проект видному дипломату, российскому  послу в Лондоне графу С.Р. Воронцову. Здесь следует отметить, что в  первые годы после восшествия на престол  Александра I наиболее влиятельной  группировкой правящих кругов России оставались екатерининские вельможи - братья А.Р. и С.Р. Воронцовы, граф Н.П. Румянцев, Н.В. Чичагов, граф П.В. Завадовский. Г.Р. Державин и другие. К их мнению "молодые друзья" Александра I - члены Негласного комитета - должны были прислушиваться. Среди же чиновников екатерининской эпохи были сильны настроения в пользу ограничения власти императора, чаще всего за счет усиления роли Сената. Например, являясь приверженцем английского государственного устройства, С.Р. Воронцов писал своему сыну о будущем российского государства 21 апреля 1801 г.: "Страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов".

С.Р. Воронцов поддержал как  идею министерской реформы, так и  роль Сената в виде контролирующей инстанции за деятельностью центрального государственного аппарата⁷.

Еще одним вопросом, вызвавшим  разногласия, стал порядок доклада  министров императору. Согласно проекту  Новосильцева, эти доклады представлялись не иначе как по предварительному обсуждению их с другими министрами. Александр I возражал против такого порядка, желая вести дела наедине с  каждым министром, но был вынужден согласиться  с доводами своих "молодых друзей", признав необходимость единства управления. Члены комитета убедили  императора в полезности такой согласительной процедуры, ибо все отрасли управления "суть как бы звенья цепи" и  действия одного министра не должны мешать другим. К тому же этот порядок связывал министров общей ответственностью за предлагаемые императору меры.

Наконец был составлен  окончательный текст проекта манифеста об учреждении министерств в России, но Александр I медлил, колебался в принятии окончательного решения, ибо предстояло начать очень важную реформу администрации. Последней император уделял особое внимание. Не случайно в кругу "молодых друзей" он заявил еще 25 апреля 1801 г., что "реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции".

По оценке дореволюционных  юристов, министерская система была такой организацией центрального управления, где "разные части управления распределены между отдельными ведомствами по реальной или логической системе  и во главе каждой части поставлено одно лицо (министр), которое имеет  полное начальство над всеми подчиненными ему лицами и местами; согласно с  этим и подчиненные органы (департаменты и отделения их) имеют, по общему правилу, также организацию бюрократическую". Разумеется, министр опирался на те решения, которые готовились в недрах министерского аппарата, он не мог полностью игнорировать мнение подчиненных ему лиц, которых сам же и назначал на соответствующие должности⁸. Но очень важная деталь: действительно, в немногих случаях по делу министр был обязан спросить, во всех прочих мог спросить, но в своем окончательном решении по делу министр оставался свободным. Министерская система предполагала ответственность единоличного начальника за законность действий, а также и за целесообразность принятых мер. В условиях России на императора ложилась вся ответственность за назначение министров.

После долгих размышлений  Александр I подписал 8 сентября 1802 г. манифест "Об учреждении министерств". В  нем говорилось: "Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для  благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановить им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность".

Фактически речь шла об учреждении должностей 8-ми министров: военных сухопутных сил, военных  морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции, народного  просвещения. Им было предложено в трехмесячный срок "заняться образованием" своих  канцелярий. Все существовавшие в  России центральные государственные  учреждения были распределены по министерствам  и продолжали действовать по старым законам⁹.

Больше всех учреждений перешло  в распоряжение министра внутренних дел: Мануфактур-коллегия, Медицинская  коллегия, Главная соляная контора, Экспедиция государственного хозяйства, Главное почтовое правление и  другие. Таким образом, на министра внутренних дел были возложены самые разнообразные задачи: управление казенным хозяйством (вся государственная промышленность, кроме горной, и строительное дело), попечение о благосостоянии народа, обеспечение его безопасности (министру была подчинена полиция), попечение о дворянстве (губернские предводители дворянства отныне могли делать представления о своих  нуждах не только губернатору, но и министру внутренних дел) и т.п.

Министр финансов должен был  заботиться о доходах государства  и составлять бюджет страны. Поэтому  под его руководством оказались  Берг-коллегия, Лесной департамент, Монетный департамент, государственные банки  и т.п. Министр ведал оброчными  статьями, занимался хозяйственным  управлением казенными землями. Государственное казначейство сохранило  свою самостоятельность. Во главе его  по-прежнему находился государственный  казначей, действовавший на основе временных правил, установленных  указом от 24 октября 1780 г.

Министр народного просвещения  получил в управление Академию наук, университеты и все другие учебные  заведения, кроме военных и находившихся в ведении вдовствующей императрицы  Марии  Федоровны, все типографии, народные библиотеки, музеи и т.п.

Министры военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранных  дел и коммерции получили в  управление по одной коллегии. Должность  министра юстиции предполагалось "особенно определить при издании сочиняемого  уложения законов".

Все министры, за исключением  военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарища министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам.

В своей деятельности министры отвечали перед монархом и Сенатом¹⁰. В конце каждого года они должны были подать на имя монарха через Сенат письменный отчет об управлении вверенных ему дел (кроме секретных). Предполагалось, что здесь в присутствии министра отчет будет обсуждаться. И сенаторы смогут потребовать от него устных объяснений. Будут изучены документы о деятельности министерства, которые поступили в Сенат в течение отчетного времени. Затем отчет поступит к императору с замечаниями сенаторов. Сенат получал право в течение года требовать от министров разъяснений по поводу тех или иных его действий; в случае неудовлетворительных с точки зрения сенаторов ответов Сенат мог доложить об этом императору.

В манифесте 8 сентября 1802 г. упоминалось о комитете, составленном из министров, но ничего конкретно об этом органе управления сказано не было.

Отношения министра с коллегиями первоначально отрегулированы не были. В манифесте 8 сентября 1802 г. говорилось лишь, что каждая коллегия и другие центральные учреждения, вошедшие в  единое министерство, должны посылать министру еженедельные "мемории" о текущих делах, а о делах, требующих скорого решения - "особенные представления". Министр рассматривал представления и принимал самостоятельное решение. На "мемории" министр, если находил нужным, делал замечания. Если коллегия была не согласна с замечаниями министра, то подавала ему свои "рассуждения". И если министр все же предписывал решать дела согласно своим замечаниям, коллегия была обязана подчиниться этому требованию, но в журнале заседаний записывались особые мнения членов коллегии.

Таким образом, первое учреждение министерств носило характер компромисса  между коллегиальной и министерской системами управления. Министры не входили в состав управляемых  ими коллегий. Само коллегиальное  устройство центральных учреждений осталось неприкосновенным, в силу чего до конца провести принцип единоначалия было невозможно. Позднее М.М. Сперанский вспоминал, что в 1802 г. "казалось несходным  пуститься с первого шага в  большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания". Как уже отмечалось выше, император придерживался этой точки зрения и был вполне доволен начавшейся реформой.

26 октября 1802 г. Александр  I написал де Лагарпу: "Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца (с 8-го сентября). Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так, как следует".