Развитие министерского звена управления в зарубежных странах

Несмотря на наличие этих весьма влиятельных и авторитетных критиков министерской системы, на серьезные  замечания в ее адрес со стороны  ведущих государственных деятелей, - министерства в России состоялись. Сильной стороной министерской системы управления в Российской империи была стабильность. Замечено, что любая реорганизация в такой системе резко снижает производительность труда. Чиновники начинают больше думать о своей дальнейшей судьбе, чем о деле, им порученном¹⁵. Нарушается отработанный до автоматизма порядок документационного обеспечения управления, система отчетности и контроля. Любая реорганизация приводит на первых этапах к немалым финансовым затратам, ведь предстоит заменить все бланки, печати, удостоверения и т.п.

Спор о преимуществах  коллегиального или единоличного принципа в работе учреждений не решен до сих пор. В начале ХХ в. один из крупнейших специалистов в области государственного права А.Н. Филиппов писал: "Для нас (Юристов. - Авт.) оба начала - коллегиальное и единоличное - одинаково по идее правильные, и все дело состоит лишь в том, где и как применяются эти начала. Коллегиальный принцип менее всего пригоден для устройства органов власти исполнительной, единоличный - законодательной и судебной".

 За целый век число  министерств в России увеличилось незначительно. В "Общем учреждении министерств" 1811 г. названо 8 министерств и 4 приравненных к ним по статусу отдельных главных управления. В 1911 г. в Российской империи было 10 министерств и 3 отдельных главных управлений.Широкие рамки компетенции большинства министерств способствовали сокращению межведомственных столкновений и создавали для императора возможность личного руководства их деятельностью. В стабильности этой системы управления более века чиновный мир видел проявление незыблемости самого самодержавного строя в Российской империи.

Глава 3. Развитие министерского звена управления в зарубежных странах

3.1. Особенности министерских систем

Министерская система  в различных странах довольно часто подвергалась реформированию. Менялись численность, наименования и  функции министерств (ведомств). Можно  назвать несколько причин, обусловивших эту тенденцию.

1. Министерство (ведомство)  разделялось, поскольку оно разрасталось  и становилось слишком большим,  чтобы им могло руководить  одно лицо.

2. Появлялись задачи, которые  на короткий срок или относительно  длительную перспективу приобретали  особую важность.

3. В коалиционных кабинетах  министерства (ведомства) нередко  создавались в политических целях  для того, чтобы уравновесить  представительство партий.

4. Министерства (ведомства)  создавались по соображениям  субъективного характера, когда  необходимо учесть склонности, способности  или удовлетворить честолюбие  лица, которого  хотели ввести  в состав кабинета, или напротив,  когда стремились отстранить  то или иное лицо от активной  деятельности и поручали ему  в порядке компенсации, пост, имевший  только видимость важности.

5. Для удовлетворения  стремлений той или иной группы  давления, полагающей, что ее интересы  будут лучше представлены, если  в составе правительства появится  соответствующее министерство (ведомство).

Системе министерств и  ведомств имманентно присущи некоторые  особенности, которые порождают  необходимость ее постоянной корректировки. Эти особенности состоят в  следующем.

Между министерствами (ведомствами) не могут не возникать трения и  конфликты в тех случаях, когда  несколько или даже большинство  министерств решают один и тот  же вопрос. Примерами такого «общего» вопроса может быть разработка проекта  бюджета или участие в реализации целевых программ. Следовательно, возникает  необходимость в создании механизмов или структур, которые бы позволяли  согласовывать позиции отдельных  министерств (ведомств) и решать возникшие  конфликты.

Такие структуры могут  быть созданы только при самом  правительстве - это их аппараты или  канцелярии, межведомственные комиссии и комитеты. Таким образом, данная особенность системы министерств  и ведомств обусловила усиление влияния  сугубо аппаратных структур - аппаратов  правительств и правительственных  комитетов, - которые со временем стали  дублировать или даже подменять  сами министерства (ведомства). Кроме  того, создание таких структур влечет усложнение и увеличение численности  государственного аппарата.

Вторая особенность системы  министерств (ведомств) состоит в  сложности координации собственно административных задач. Так, министерства (ведомства)  выполняют ряд функций, которые в западноевропейской административной науке принято называть «горизонтальными». Это функции общие для всех министерств  и ведомств  - управление персоналом, управление имуществом и  т.д. Подобную функцию может выполнять  служба, единая для всех министерств (ведомств),  или каждое министерство (ведомство)  самостоятельно. Выполнение подобных функций  единой службой  обеспечивает единообразие практики, позволяет повысить эффективность  управленческого труда, приводит к  экономии средств¹⁶. Вместе с тем концентрация функций приводит к созданию дополнительного звена, а, следовательно, к удлинению сроков в процедуре принятия решений. К тому же централизованные службы подвержены риску бюрократизации. Таким образом, вторая причина постоянных преобразований министерской (ведомственной) системы состоит в поиске модели выполнения горизонтальных функций.

Третья особенность министерской (ведомственной) системы заключается  в сложности достижения баланса  централизации и децентрализации  в выполнении управленческих задач  на местах. Государство может осуществлять функции управления через систему  центральных органов и их служб  на местах, и тогда оно будет  полностью централизованным. При  децентрализации определенные функции  по управлению возлагаются на муниципальные  органы или местные коллективы.

В процессе административных реформы существенным образом меняется облик министерской системы, функции  и процедуры деятельности отдельных  министерств¹⁷.

3.2.Функциональные административные реформы

Основное содержание этого  вида реформ - оптимизация задач  и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих  функций.

В первую очередь, функциональные реформы затронули централизованную администрацию, поскольку в европейских  странах ограниченность возможностей министерской системы в руководстве  экономикой и решении социальных дел стала очевидной уже в  конце XIX века.

Можно выделить несколько  основных направлений изменений  министерских систем в зарубежных странах, которые условно можно отнести  к  функциональным реформам. К их числу относятся:

1. Передача ряда функций  децентрализованным учреждениям  - независимым агентствам, публичным  корпорациям, публичным учреждениям. 

Децентрализованные учреждения впервые они были образованы на рубеже ХIХ в. и ХХ в. в  странах прецедентного права. Создание децентрализованных учреждений связывается с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Среди других причин можно назвать необходимость избежать последствий некоторых политических обычаев, которые противоречат требованиям рационального управления. Имеются в виду некоторые особенности формирования правительств, назначений на высшие должности в министерствах. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями¹⁸. Децентрализованные учреждения получали широкие управленческие полномочия и поэтому становились субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входила и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права.

Децентрализованные учреждения напрямую не входят в систему какого-либо министерства или иного государственного органа и, напротив, организационно обособлены  от них. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной  власти и министрам, а в некоторых  случаях и главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают  методы деятельности, характерные для государственных  органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные  корпорации, публичные корпорации лучше  приспособлены к работе в условиях рынка, и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

2. Перераспределение функций  внутри министерской (ведомственной)  системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств).

В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений.

Вместе с тем при  отраслевом принципе возникает необходимость  согласования, координации деятельности отдельных министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием  государственного управления, т.е. с  возрастанием его объема, усложнением  задач и функций, координация  деятельности отраслей как таковых  со стороны правительства оказывается  недостаточной. Возникает необходимость  координации по отдельным «горизонтальным» функциям.  Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы  центральных органов государственного управления меняется на функциональный. Такой переход четко обозначился уже в середине XX века.

  С этой целью, как  уже отмечалось, создаются специальные  службы. В качестве примеров таких  служб можно привести межведомственные  органы, контролирующие реализацию  политики и осуществляющие помощь  министерствам и ведомствам США  в сфере гражданской службы - Совет  по защите системы заслуг, Служба  управления персоналом. Кроме того, сами министерства нередко получают  полномочия по межотраслевой  координации, т.е. перестают быть  органами сугубо отраслевого  управления.

Под воздействием этих перемен  меняются и функции самих министерств (ведомств). В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции, с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.

На протяжении всего XX в. прослеживалась тенденции к росту числа министерств. В процессе административных реформ проявляется иная  тенденция - создание так называемых суперминистерств. Суперминистерства образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например, в результате объединения отдельных транспортных министерств образуется единое министерство транспорта, объединение министерств в экономической сфере приводит к образованию министерства экономики и т.д. В качестве примера суперминистерства можно привести министерство по вопросам труда и экономики Германии, образованное в 2002 г. в результате объединения министерства экономики и министерства труда. При образовании этого суперминистерства перед ним была поставлена задача - сделать экономику более динамичной и реально сократить уровень безработицы в стране.

Другой пример - Министерство внутренней безопасности США. Это министерство было создано в 2003 г. Оно объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства - координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.

В конце 2006 г. в Азербайджане образовано Министерство по чрезвычайным ситуациям, которое также нередко называют суперминистерством. Так, для охраны объектов особой важности при вероятности возникновения техногенных катастроф и стихийных бедствий,  а также угрозы терактов в системе министерства создана особая военизированная охранная структура. Министерству переданы корабли и пристани ОАО «Каспийская специализированная аварийно-спасательная служба», службы гражданской обороны, пожарной охраны, спасения на водах и система государственного резерва. Кроме того, министерству предоставляется право на ведение оперативно-розыскной деятельности и создание спасательной службы министерства.

3. Перераспределение функций  между органами  централизованной  государственной администрации  и местным самоуправлением.

К ведению органов местного самоуправления относятся вопросы  местного значения: управление муниципальной  собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных  налогов и сборов и т.д. Кроме  того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое делегирование  бывает разовым, на определенный срок или бессрочным. Государство может  передавать свои полномочия в сфере  жилищного хозяйства, здравоохранения, образования, охраны памятников истории  и культуры, охраны животного мира, санитарного контроля, пожарной охраны и т.д.