Развитие министерского звена управления в зарубежных странах

Первыми министрами были назначены  преимущественно известные чиновники, часть из которых относилась к  министерской реформе недоброжелательно. Возможно, Александр I пытался таким  образом привлечь возможных критиков реформы к конкретному делу. Но более вероятно, он просто не мог  игнорировать влияние лиц, поддержавших его в первые месяцы после переворота 11 марта 1801 г.

Первыми министрами в новой  системе управления стали: военных  сухопутных сил - генерал от инфантерии, член Непременного совета С.К. Вязьмитинов, военных морских сил - адмирал, член Непременного совета Н.С. Мордвинов, иностранных  дел - граф А.Р. Воронцов, юстиции - сенатор  Г.Р. Державин, финансов - граф, член Непременного совета А.И. Васильев, коммерции - член Непременного совета Н.П. Румянцев, народного  просвещения - граф, сенатор, член Непременного совета, председатель Комиссии для составления законов П.В. Завадовский. Из "молодых друзей" Александр I назначил В.П. Кочубея министром внутренних дел, Н.Н. Новосильцева - товарищем министра юстиции, А.А. Чарторыйского - товарищем министра иностранных дел, П.А. Строганова - товарищем министра внутренних дел.

В отличие от Александра I, министры сразу почувствовали  недостатки манифеста 1802 г. об учреждении министерств. По мнению исследователя  министерской власти в России С.П. Покровского, "недоговоренное, недомолвленное" в нем приходилось исправлять в текущей деятельности¹¹.

В первом же собрании министров  Державин заявил, что "без основательных  инструкций или наставлений для  каждого министра по его должности  не будет в государственных делах  никакой пользы, ни успеха, а, напротив, будут впадать в обязанности  один другого, перессорятся, и все  падет в беспорядок". Слова эти оказались пророческими. К тому же сами министры не захотели, чтобы кто-либо вмешивался в их распоряжения, тяготились опекой со стороны сенаторов. Как заметил тот же Державин, "спала с господ министров всякая обузданность, а потому и забота; стали делать, что кому захотелось". В такой обстановке не все из первых министров захотели работать, и уже в декабре 1802 г. подал в отставку Мордвинов. В прошении адмирал объяснил свое решение тем, что его деятельность парализуется сепаратными указами других лиц, имеющих доступ к императору. В следующем году покинул свой пост Державин. Те же причины несколько позднее вызвали прошение об отставке и Чарторыйского, объяснявшего свой шаг тем, что государь не должен был вмешиваться в решение массы мелких вопросов, которые вполне окончательно были обязаны решать сами министры¹².

4 июня 1803 г. министр внутренних  дел В.П. Кочубей представил  императору всеподданнейший доклад, в котором обратил его внимание  на ряд существенных недостатков  в работе министров, порожденных  одновременным применением двух  начал в системе управления: коллегиальности  и единоначалия. Кочубей упрекал  коллегии в медлительности при  рассмотрении дел, весьма сложном  порядке делопроизводства, недостаточном  разделении (специализации) работы  и недостатке ответственности  должностных лиц, что мешало  ее усовершенствованию. В докладе  Кочубея прямо подчеркивалось: "Министр,  действуя в коллегии как главный  директор, не может иначе управлять  ею, как только внешним образом,  т.е. он должен получать от  нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнения - сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию или объявить свой указ! Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности".

Доклад возымел свое действие, и Александр I предписал упразднить коллегиальные учреждения, подведомственные министру внутренних дел. В том же году во всех министерствах, кроме Министерства иностранных дел, были учреждены  департаменты. В последующем коллегии были последовательно ликвидированы  и в других министерствах, хотя процесс  этот был достаточно долгим. Например, в МИДе коллегия сохранялась до 1832 г. Как признавали авторы юбилейного очерка деятельности этого министерства, одним из поводов к распространению на МИД уже общепринятого тогда устройства центральных учреждений стало окончание строительства специального здания министерства и переезд в него присутствия коллегии, Азиатского департамента и канцелярии, ранее размещавшихся в разных частях Петербурга.

28 марта 1806 г. В.П. Кочубей  подал Александру I новую записку,  в которой выразил неудовольствие  положением министров в системе  государственной власти и предложил  сделать отношения между министрами  и другими должностными лицами  и различными учреждениями (Сенатом,  Непременным советов, Комитетом  министров, местным аппаратом)  более определенными. "Дело государя, - писал Кочубей, - думать и повелевать  в больших чертах. Дело министра  думать, как лучше исполнить повеления,  им получаемые, как лучше управлять  частью, ему вверенною, а механическая, так сказать, работа и мелочные  дела должны подлежать подчиненным".

Ставил Кочубей и вопрос о взаимоотношениях министров между  собой. Он признавал, что уже при  основании министерской системы  управления было немало "ложных надежд и разных сплетен", да и состояли первые министерства "из людей, не только не сходных между собою в правилах, но и не входящих даже в те главные  виды, кои при учреждении министерства были предполагаемы". По его мнению, разномыслие среди министров способствовало потере "всякого уважения и доверенности к высшему правительству". Трудно, без сомнения, найти восемь человек, "совершенно единомысленных", признавал Кочубей, "но должно искать". При этом он имел в виду не наличие одних и тех же взглядов по одному и тому же вопросу, а умение действовать в команде. Он хотел, чтобы министрами были люди, понимающие природу новой системы управления, действующие по одним правилам и в согласии с общими намерениями императора. "Неизбежные при обсуждении сложных проблем споры должны происходить только для пользы дела и не иметь в своей основе какие либо личные мотивы". "Должно желать, чтобы министры не дозволяли себе обнаруживать в сенате и вообще пред публикой мнений, противных мерам уже принятым, чтоб никто из них не присвоил себе право быть защитником древних установлений против так называемых новизн, вводимых другими". До тех пор, пока среди министров не будет единства, подчеркивал Кочубей, "нельзя ожидать, чтобы положения были единообразно понимаемы и уважаемы". Он предлагал расширить власть министров, дать им право самостоятельно решать некоторые вопросы, а не прикрываться именным или сенатским указом. "В настоящем положении, - писал Кочубей, - ни один министр не может дать никакого по делам существенного разрешения". С министром внутренних дел был согласен и Сперанский, который писал в 1810 г. о власти министров, что "трудно определить, в чем она состояла". 

По-видимому, прав известный  государствовед XIX в. А.Д. Градовский, утверждавший, что "все учреждение министерств носит на себе характер поспешной работы, торопливого желания доставить своим идеям торжество в принципе, хотя в самой несовершенной форме, с тем, чтобы впоследствии дать ей более совершенную организацию. Оно было временным перемирием новых французско-канцелярских порядков с прежними петровскими учреждениями, перемирием, после которого должно было последовать окончательное падение этих последних".

2.4. Противники и сторонники реформы  государственного управления

В последующие годы вокруг реформ центрального аппарата управления развернулась острая полемика между  сторонниками и противниками министерской реформы. Рассмотрим основные аргументы  обеих сторон.

Среди сторонников министерской системы мы, прежде всего, видим М.М. Сперанского. Он не вступал в полемику с кем-либо по поводу сути министерской реформы, а свои собственные идеи воплотил в основной законодательный  акт, по которому эти учреждения просуществовали  более 100 лет. Речь идет об "Общем  учреждении министерств" 1811 г. В настоящей  статье мы не будем комментировать этот пространный законодательный  акт, отметив только, что Сперанский стремился в первую очередь добиться точного определения власти министров, строгой их ответственности, сочетания  совещательного начала в виде совета министра в каждом из министерств  с единоначалием министров. Сперанский допускал широкую свободу действий ответственной исполнительной власти. Итак, Сперанский хотел видеть в  России сильную исполнительную власть, облеченную законными полномочиями и подлежащую законной ответственности  за свои действия.

Активным проводником  централизации государственного управления, усиления министерской власти был В.П. Кочубей. Правда, в отличие от Сперанского, он активно критиковал недостатки существовавших тогда министерств. В очередной  записке о положении империи, составленной в декабре 1814 г., он писал  о неимоверном числе чиновников по каждому министерству, многосложной переписке, которая не только не приносит пользы, но совершенно не нужна и  вредна. Выход он видел в объединении  министерств. В частности, он предложил  создать объединенные министерства внутренних дел и полиции, финансов и государственного казначейства, духовных дел и народного просвещения.

Близкие позиции занимал  министр финансов Д.А. Гурьев. В записке "Об устройстве верховных правительств в России" он писал, что министерская реформа не избежала известных противоречий. Он обращал внимание на отсутствие четкого разграничения дел между  Сенатом и министерствами. Поэтому  министры "поступали в управлении вверенных им частей различно, каждый по своему разумению и склонности, от чего нарушалось единство и порядок  в управлении". Министры в отсутствии коллегий должны были вникать во все подробности управления и в результате рассмотрение дел замедлялось даже по сравнению с коллегиями. Преимущества новой системы управления Гурьев видел в том, что в результате ежегодных отчетов министров впервые появилась общая картина жизни страны, улучшились сбор и обработка статистических сведений по всем отраслям управления.

Министр финансов пытался  соединить в своих предложениях по совершенствованию государственного аппарата идею единства власти (государь как источник любой власти) и принцип  разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Улучшению работы министерств, по мнению Гурьева, было связано и с более четким административно-территориальным делением страны.

В другой записке - "Предположения  к исправлению настоящего установления" - он высказался за объединение ряда учреждений. Например, он считал возможным  и желательным иметь объединенные министерства: внутренних дел, полиции  и путей сообщения; финансов и  государственного казначейства; исповеданий  и просвещения.

Среди противников министерств  были Н.М. Карамзин и Д.П. Трощинский. В знаменитой "Записке о древней и новой России" Карамзин писал о поспешности введения министерств: "Министерства установлены и приведены в действие, а не было еще наказа министрам, т.е. верного, ясного руководства в исполнении важных из обязанностей!". С ностальгией Карамзин писал о замене "знаменитых чиновников" в коллегиях, с их долговременными навыками и строгой ответственностью, на чиновников "маловажных", на директоров, экспедиторов, столоначальников и т.п. И зря надеялись на бдительность и знания министров. "Одно честолюбие бывает неограниченно, - замечает историк. - Например, министр внутренних дел, захватив почти всю Россию, мог ли основательно вникать в смысл бесчисленных входящих к нему и выходящих от него бумаг? Мог ли даже разуметь предметы столь различные?" Карамзин задает риторический вопрос: кто более заслуживает "доверенности" - один ли министр или собрание знатнейших государственных сановников? Что же касается Комитета министров, то Карамзин подчеркивает одну житейскую мудрость, которая проявляется в его заседаниях и решениях: "Каждый из них, имея нужду в сговорчивости товарищей для своих собственных выгод, сам делается сговорчив".

Наиболее полно точку  зрения противников министерской реформы  выразил министр юстиции Д.П. Трощинский в записке "О неудобствах, происходящих от государственного управления по форме единоличной, введенной закрытием коллегий и отменою коллежского обряда и подтвержденной общим учреждением министерств 1810 и 1811 годов".

Прежде всего, Трощинский обращает внимание на взаимосвязь между государственным устройством и культурой населения, состоянием его политических и гражданских прав, образованием, историческими традициями в управлении: "Установления, кои могли быть введены без неудобства в одном государстве, могут произвести пагубные последствия в другом, если в заимствующем государстве образ правления и положение народа не будут таковы же, каковы они в государстве, из которого формы заимствуются". При этом Трощинский отмечает, что образ правления можно переменить быстро, но положение народа "не переменяется иначе как постепенно".

Далее он обращается к опыту  западноевропейских государств Англии, Испании и Франции и, в частности, отмечает достаточно высокий уровень  образованности населения этих стран, управляемого чиновниками, "обученными законам", наличие парламентов, политическое могущество духовенства. "Во Франции, в Англии и даже в Испании, - пишет  Трощинский, - действие правления под различными формами возбуждается или общественною волею, или общественным мнением, в коим оно почти всегда обязано иметь уважение". В России ситуация иная: те же министры не встретят противодействия общественного мнения, "кроме мнения нескольких лиц одного класса и то - только в двух столицах, ежели правительство само не устроит нужного противодействия в существе государственных установлений".

Трощинский пишет о состоянии основных российских сословий и отмечает, что самое многочисленное из них - крестьянство - не имеет ни гражданских, ни политических прав, не обеспечено материально и не может быть сравнимо с классом хлебопашцев или земледельцев в западноевропейских государствах¹³. Мещане и купечество имеют гражданские права, но лишь в Петербурге, Москве и Риге их голос слышен. "Во всех почти прочих городах состояние сие пользуется правами своими до такой только степени, до какой захотят допустить их правительственные чиновники", - отмечает министр юстиции. Духовенство свободно и обеспечено, но его политическое влияние минимально. То же и у дворянства, представители которого приобретают политическую власть не иначе, как со времени поступления на государственную службу. Но, находясь на службе, они делаются "чуждыми пользам своего состояния, приемлют интересы корпуса чиновников, от которого они заимствуют главнейшее свое уважение". В результате реально управляют страной чиновники. По мнению Трощинского, вводя в России коллегии, Петр I, своими глазами видевший в Европе разные формы устройства государственного аппарата, не случайно выбрал коллегии, потому что только коллежский образ мог служить "стражею благоденствия народа, не имеющего никаких средств возвысить голоса своего противу насилия и злоупотреблений".

Трощинский указывал, что новая форма управления ставит самих министров в зависимость от подчиненного им аппарата¹⁴. В большинстве дел министры "суть только слепые орудия своих чиновников всякого звания, которые все пользуются равною привилегию обманывать их, не подвергаясь никакому законному взысканию". Это связано с тем, что министр не может вникать в суть каждого дела и неизбежно должен доверять подготовленным чиновниками документам.

Наконец, Трощинский прогнозировал рост посредственности в чиновничьей среде, нежелание отстаивать свое мнение, бороться с злоупотреблениями. Хорошо понимая психологию чиновника, он отмечал: "Тщетно законы в разные времена усиливались положить пределы слепому повиновению подчиненных; но несогласно с природою, чтобы подчиненный противопоставил закон своему начальнику, от которого зависит все его счастие и несчастие. Начальник определяет его к месту, тот же начальник лишает его места, когда заблагорассудит; следственно, подчиненному не остается ничего делать, как только содействовать видам начальника, которому он всем обязан, от покровительства которого он всего ожидает и от неудовольствия которого должен непрестанно опасаться худых для себя последствий. Впрочем и подчиненному не невыгодно исполнять то, чего от него требует начальник, ибо, в свою очередь, и он по своей части может также позволить себе злоупотребления, соразмерные с степенью своего звания".