Управление муниципальной собственностью

     Так как на основании конституционных  норм местное самоуправление в РФ обладает собственной компетенцией и самостоятельностью в ее пределах, а Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления¹³.

     Правовую основу муниципальной собственности составляют федеральные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы формирования, владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью.

     По  отдельным имущественным объектам в соответствии с федеральными законами решение об их включении в состав муниципальной собственности конкретного муниципального образования или исключении из состава муниципальной собственности данного муниципального образования (разграничение имущества между муниципальными образованиями и перераспределение имущества между субъектом РФ и муниципальным образованием) принимается органами государственной власти субъекта РФ. Законы субъекта РФ о порядке подготовки и принятия таких решений и сами данные решения также относятся к правовой основе муниципальной собственности¹⁴.

     Собственник наделен правом самостоятельно и  добровольно распоряжаться своим имуществом. Сделки с муниципальным имуществом совершаются на основании договора. Положения заключенного договора являются обязательными для сторон и определяют в ряде случаев не только судьбу вещи, но также правомочия и обязательства сторон в отношении имущества, т.е. также формируют правовые основы муниципальной собственности. Однако органам местного самоуправления при совершении сделок с муниципальным имуществом необходимо учитывать ограничения, установленные Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»¹⁵.

     Муниципальные образования в соответствии со статьями 130, 132 Конституции РФ самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью, управляют ею. В развитие конституционных норм и норм гражданского законодательства Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований; подтверждено право муниципального образования передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации  муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения¹⁶.

     Законодательство  о местном самоуправлении определяет вопросы местного значения каждого  типа муниципальных образований, за исключением внутригородских территорий городов федерального значения, часть полномочий органов местного самоуправления, включая исключительные, устанавливает требования к муниципальным правовым актам. На основании законодательных положений в муниципальном образовании должна быть сформирована система муниципальных правовых актов, в том числе и по регулированию вопросов, связанных с реализацией прав муниципальной собственности. Основным нормативным правовым актом, обладающим наряду с решениями референдума высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, является Устав муниципального образования¹⁷.

     Помимо  Устава муниципального образования  вопросы муниципальной собственности  регулируются и муниципальными нормативными правовыми актами. Так, должны быть в муниципальных правовых актах  определены:

• порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
• порядок и условия приватизации муниципального имущества (и программа приватизации);
• регламент деятельности каждого из органов местного самоуправления, осуществляющих правомочия собственника;
• регламенты осуществления органами местного самоуправления функций и оказания услуг, связанных с владением, пользованием, распоряжением, управлением муниципальной собственностью;
• порядок содержания и использования муниципального жилищного фонда;
• порядок использования муниципальных водных объектов, городских лесов;
• порядок охраны и сохранения памятников местного значения;
• порядок определения, использования имущества, управления имуществом, предназначенным для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

     Названные муниципальные правовые акты кроме  прочего должны устанавливать расходные  обязательства местного бюджета  в отношении объектов муниципальной собственности, муниципальные минимальные стандарты в части формирования и содержания объектов муниципальной собственности, гарантии обеспечения органами местного самоуправления интересов муниципального образования при управлении муниципальной собственностью. Особо важное значение имеет ввиду сложного положения с состоянием объектов муниципальной собственности регулирование вопросов капитального ремонта имущества и утилизации пришедших в негодность объектов муниципальной собственности¹⁸.

     Важно урегулировать муниципальными правовыми актами порядок страхования муниципального имущества, порядок предоставления льгот и преимуществ пользователям муниципальной собственностью с учетом необходимости исключения условий для недобросовестной конкуренции. Муниципальные правовые акты должны устанавливать для органов местного самоуправления правила по заключению договоров от имени муниципального образования и основные условия, которые необходимо включать в договора при распоряжении объектами муниципальной собственности.

     1.3. Правовые ограничения по составу собственности муниципальных образований

     Федеральное законодательство вводит прямые или  косвенные ограничения для публичного собственника в части наличия и использования имущества. В частности, ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлено требование по перепрофилированию или отчуждению имущества, не отвечающего требованиям частей 1-4 указанной статьи, а переходными положениями Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 8 ст. 85) установлен срок таких действий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года – до 1 января 2012 года.¹⁹

     Исходя  из выявленного Конституционным  Судом РФ конституционного смысла ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут иметь в собственности имущество, только необходимое для осуществления полномочий муниципальных образований. Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает наличие в муниципальной собственности иного имущества, но только имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, прямо названное в данной статье²⁰.

     Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в ст. 8 устанавливает возможные случаи создания государственных и муниципальных унитарных предприятий²¹.

     В совокупности нормы законодательства о местном самоуправлении и гражданского законодательства ограничивают возможность  создания и функционирования муниципальных  унитарных предприятий только сферой компетенции местного самоуправления в части обеспечения предоставления муниципальных услуг, оказываемых физическим или юридическим лицам безвозмездно или по регулируемым ценам (тарифам). Таким образом, как наличие определенных видов муниципального имущества, так и осуществление хозяйственной деятельности организациями муниципальной формы собственности определяются целями муниципального образования и полномочиями органов местного самоуправления²².

     Срок  отчуждения или перепрофилирования имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и находившегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года истекает 1 января 2012 года. В отношении имущества, законно поступившего в муниципальную собственность после 1 января 2006 года, а также не перепрофилированного и не приватизированного в указанный срок, применяются нормы ст.238 ГК РФ. Статья 238 ГК РФ предусматривает, что имущество, которое не может принадлежать лицу в силу закона, должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на такое имущество, если законом не установлен иной срок. В случае, когда имущество не отчуждено в установленный срок, такое имущество с учетом его характера и назначения, по решению суда подлежит принудительной продаже, с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества²³.

     При определении состава муниципального имущественного комплекса наибольшие трудности вызывает установление имущества, предназначенного для осуществления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений и для осуществления переданных государственных полномочий, переданных по соглашению полномочий иного типа муниципальных образований.

     Отнесение имущества к категории предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений осуществляется в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В Положении об имуществе, предназначенном для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, должны быть установлены основания, по которым имущество относится к данной категории, порядок формирования и изменения перечня данного имущества, ведения реестра этого имущества и т.п²⁴.

     К имуществу указанного предназначения можно отнести любое муниципальное  имущество, которое используется органами местного самоуправления и должностными лицами в процессе служебной деятельности, служит для выполнения должностными лицами своих функций. Таким имуществом являются административные здания, в котором располагаются органы местного самоуправления, офисная техника и мебель, программное обеспечение, служебный автотранспорт, служебные жилые помещения и иное имущество, обеспечивающее функционирование работников муниципальных организаций.

     Перечисленные виды имущества могут находиться как в муниципальной казне, так и в оперативном управлении муниципальных учреждений, в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий. На владение, пользование и распоряжение указанным имуществом распространяются все требования, установленные соответствующим правовым режимом данных объектов, а также правовые  нормы, установленные указанным выше нормативным правовым актом представительного органа²⁵.

     Уполномоченный  орган местного самоуправления должен проводить анализ имеющихся в  муниципальной собственности объектов, прогнозировать необходимость и возможность использования имущества для обеспечения местного самоуправления, выявлять объекты, отвечающие требованиям  к данной категории имущества, формировать на основании данных анализа и прогноза проект перечня имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, представлять проект на утверждение представительного органа муниципального образования, вести Реестр указанного имущества. В Реестре желательно указывать объект муниципальной собственности, номер в Перечне, основания и дата приобретения права муниципальной собственности на данный объект, данные государственной регистрации объекта недвижимости,  правовой режим, вид использования и пользователь, местонахождение, стоимость,  иные данные, необходимые для управления объектами, включенными в Реестр.

     Необходимо разделять вопросы, например, организации снабжения населения коммунальными услугами и собственно производство и предоставление таких услуг. Нельзя забывать о том, что в соответствии с федеральным законодательством предусмотрены прямые договорные отношения между получателями услуг и  их производителями, либо между собственниками жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов, управляющими компаниями и производителями коммунальных услуг, а также оплата коммунальных услуг их получателями, а не за счет средств местного бюджета. Это ограничивает полномочия органов местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства. Частные компании, иные организации, в том числе МУПы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, производят и предоставляют услуги тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными жилыми домами (частным имуществом). Имущество, используемое для производства и предоставления коммунальных услуг, не может быть отнесено к категории, определенной п. 2 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.