Жергілікті өзін-өзі басқарудың жалпы тусінігі

                      Жергілікті өзін-өзі басқарудың жалпы тусінігі  

К І Р І С П  Е 

    Қазіргі таңда еліміздің мемлекеттік   құрылымын жетілдіру, оның ішінде  билік  құзырларының әр деңгейі  арасында нақты  бөлінуі мен  халық билігінің  маңызды элементі  болып табылатын  жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін  енгізу өте өзекті мәселелердің қатарында. Бұл биліктің бөлінуі шеңберінде қарастырылатын мәселе отандық басқару жүйесін анықтайтын демократиялық нышандардың бірден бірі. Бірақ бұл бағытты көзсіз қабылдап бүкіл қоғам проблемаларын шешеді деп қараудан сақтанған дұрыс. Сонымен қатар күшті ортақтандырылған мемлекет белгілі кезеңде өзінің ішкі тұрақтылығын қамтамасыз ете алады. Бірақ оның ұзақ уақытқа созылуы мүмкін. Ал, ішкі саясатта тұрақтылықты қамтамасыз ету саяси режимді ортақсыздандыру, жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту сияқты басқа да шараларды жүзеге асыруды талап етеді.  

          Бейімделген жүйені С.И. Көлеева   сыртқы ортаның шартты әдісімен  салыстыра анықтайды. Бұдан қорытынды  ретінде жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне басқарылатын факторлардың қабылданбайтындығы байқалады.

    В.В.Шекаренко  жергілікті өзін-өзі  басқару және басқару қатынасындағы  мәселені қорытындылай келе, басқарудың  алғашқы  жеке жағдайы, басқарылатын  объект бір уақытта басқаратын субъектімен шыққан кезде, оның басқару қызметтілігі өзіне бағытталғандығын көрсетеді.

    Ол  басқарудың негізінде өзін-өзі  басқару  қызметі жатқандығын  айтады. Барлық басқару процессі, өзін-өзі басқару  және жеке  ұйымнан басталады. Ал, С.Сивова  керісінше, басқарылатын ұйым құрылымы басқаратын ұйымға тәуелді екеніне сенімді   
 

[2].Шынында  да, толық объективті және субъективті   қатардағы жағдайдың күшімен   қоғам «таза» басқарудың уәкілеттік  арақатынасын, қызметтілігін, соның   ішінде маманданған – басқарылуға мамандар қарсы шыға алмай отыр.

    Сондықтан, жергілікті өзін-өзі  басқару –  маманданған –  элиталық басқару, қоғамдық институт  уәкілеттілігінің кемшіліктерін   ғана емес, сонымен қатар белсенді  функционалуында ұйғарып отыр. Негізінен  жергілікті өзін-өзі басқару жоғарыда айтылған осы үш принцип бойынша құрылып отырған басқа басқару процессі.

    И.В. Выдрин жергілікті өзін-өзі  басқаруды, тура демократиялық  емес институтпен  уәкілеттік  институттардың үйлесімді  пайымдау  принципінде деректелген, жергілікті өзін-өзі басқаруда тұрғындардың нақты сауалы саяси құқықтық байланыста болатын тұрғындардың төмендегі территориялардың қоғамдастығы деп қарастырады.  

    Сондықтан да жергілікті өзін-өзі  басқарудың ұзақ қалыптасуын  айта келе, біз  оның астарындағы  төмендегідей ерекше модельді түсінуміз керек:

     1. Маманданған – уәкілетті басқару   және жергілікті халық өзіндік   шынайы мұқтаждығындағы жоғарғы   арақатынас анықталды.

    2. Жергілікті өзін-өзі басқару  басқару  қызметімен таныстырады.  Берілген  бағыт өзін-өзі басқарумен байланысты және саясаттану, құқық, басқару теориясының мәселелері бойынша отандық әдебиет орнықты жағдайын басқарумен алмастырады. Оның көзі болып К. Маркстың мынадай жорамалы көрсетіледі: «Өзін-өзі басқаруда халық арқылы  халықтық басқару процесі бар».

    3. Жоғарыда келтірілген анықтаулар  демократиямен жергілікті өзін-өзі   басқарудың бірігу қажеттілігін  анықтайды. Олардың маңызды айырмашылығына  тоқталсақ жергілікті өзін-өзі   басқару мықтылықтың қасиеті   ретінде - өзінің  жұмыстарының  басқара алу мүмкіндігінде ал демократия – осы мүмкіндіктің шын жүзеге асуын һқамтамасыз ететін ұйымдастырылған механизм. Өйткені «демократия» атты категориясының жиынтығын көрсетеді.

    4. Жергілікті өзін-өзі басқарудың  маңыздылығын анықтауда, оның  биліктік факторлармен бөлінбейтін байланысын айтуға болады. «Жергілікті өзін-өзі басқару» ұғымында бұаралық билік және қоғамдық басқаруды біріктіреді.

    5. Жоғарыда айтылған жергілікті  өзін-өзі басқаруды териториялық  деп қарастырады анықтаудағы   тағы бір қорытынды, оның формальды- заңды институтпен сәйкес келуінде.

    Конституциялық  жағдайды анықтау  және жоғарыда аталған  тұжырымдар  Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі  басқарудың негізгі сызықтарын  жобалауға мүмкіндік береді:

Жергілікті  өзін-өзі басқаруды жүзеге асыру құқығы азаматтарға беріледі. Бірақ азаматтар болғанда – бірінші тұрғылықты халық, содан кейін заң және саясатқа қатысты тұлғалар араласуы қажет. Сондықтан да – қала, акыл және басқа да аймақтың халықты тарихи, жерлілікті дәстүрлеріне сай, географиялық жағдайына байланысты  ұйымдастырушылық шекарасын есепке ала отырып, ерекше субъективке бөледі. Яғни халық деп белгілі бір територияда адамдардың тұрақты немесе уақытша қоныстануының жиналуын айтамыз. Жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асыратын кез-келген қалалық, ауылдық халықтың муниципалды жеке меншігі бар. Жергілікті бюжетпен жергілікті өзін-өзі басқарудың таңдалып алынған органдары мунципалды білім берудің - жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі бірлігін заң шығарушы ретінде мойындайды.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың сферасында айрықша  жергілікті мағыналы сұрақтары бар. Алдымен бұл сұрақтардың барлығы  халықтың өмір сүру қызметтілігін тікелей  қамтамасыз етуге  арналады. Жергілікті өзін-өзі басқару ұйымының жалпы  принцип туралы заңы таусылмайтын тақырып емес. Мунципалды құрамдастыру жергілікті аймақтағы субъектінің заңдарына қатысты сұрақтарды өзінің қарауына алуына құқылы, сонымен қатар жеке мемлекеттік өкілеттіктің орындалуы және жергілікті өзін-өзі басқару органдарына заңды түрде жүктелуі мүмкін.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың- жергілікті немесе жеке мемлекеттік өкілеттік орындайтын, арнайы басқару қызметімен шешілмейтін  сұрақтар – мунципалды қызметтің  аясында шыңдалады. Бұл қызметтілік  құқықтың және құқықтың емес формаларды қалбылдауы мүмкін. Себебі,  бұқаралық- құқықтық озық мінездемесі бар, бірақ  жеке құқықтық әдістің қолдану мүмкіндігі оған кірмейді. Мунципалды қызметтіліктің сипаты ретінде, оның атқарылатын және күн тәртібінің бастамасына жақын анықталуын жатқызады.

Мунципалды  біліктіліктің жауаптылықтарға бөлінеді. Жергілікті  өзін-өзі басқару органдары мен қызметтегі тұлғалары, яғни компетециялық сұрақтарға қатысты мунципалдық біліктілік, мемлекеттік құқықтық тұлғаларға халықтың алдында жауаптылықты мойындарына алады. Қазіргі жағдайда, жауаптылықтың тәртібі мен шарты мунципалды біліктіліктің жарғысымен анықталады. Жеке мемлекеттік үкімет органдары мен жергілікті өзін-өзі басқару қызметінің тұлғалары, жауваптылықты іске асыруда қандай да бір үкіметтік қаржылық және материалдық құралы бар мемлекеттің органдары мен сәйкес қамтамасыз етіледі. Қоғамның құқылы мүшесі мен тұлғаларының алдындағы жауапты тәртіптілік республиканың заңды субъектісі республикалық заң мунципалды біліктіліктің жарғысымен орындалады.

Табиғи  екі өкілеттіліктің болуы мунципалды билікте бір уақытта екі бастауы болады: қоғамдық және мемлекеттік [5] .

    Муниципалды қызметтілік, жергілікті  өзін-өзі басқару  мүшелері  мен мемлекеттің биліктің мүшелері  арақатынасындағы жергілікті және  мем лекеттік сәйкестігіне байланысты  құрылады. Жергілікті өзін-өзі басқару  басқару мүшелері, біріккен мемлекеттік саясатқа сәйкес әрекет етіп, жергілікті басқаруға қатысты сұрақтарды шешу барысында, заңды жеке мемлекеттік өкілеттікке бөлініп, мемлекеттік – биліктік  сипаттағы толық комплексті өкілеттілікті бола алады. Осының барлығы жергілікті өзін-өзі басқару құрылымы бір уақытта мемлекеттік және қоғамдық институттардың элементтерін құрай алатындығын анықтайды. Екі құрылымды сипаттағы жергілікті өзін-өзі басқарудың теориялық негізі, қазіргі уақыттағы мунципалды басқарудың  концепциялық дуализм теориясына бағытталған.

       1.1.4.  Жергілікті өзін-өзі  басқарудың  қызметтері және оны ұйымдастырудың  принциптері 

    Өмірдің барлық саласына бақылау  қойып, лақандарында ұстаған үкімет  жергілікті жердің билігін  де ешкімге бергісі келмейді. Жергілікті өкілді орган – мәслихат халық билігінің белгісі ретінде қалғанымен шын мәніндегі билік – ауылдарда және аудандарда жоғарыдан сайланған билік органдарының атқарушысы отырады. Демократиялық қоғамға қадам бастық деп жариялаағн Қазақстан үшін нағыз тоталитарлық жүйенің белгісі болып табылатын жоғарыдағы құрылымның келмеске кетуі заңды құбылыс еді. Бірақ жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің қоғамдық өмірге енуі де өте күрделі мәселе болып отыр. 1995 жылғы Конституцияға енген 89-баптың әр жолының мағынасын ашып көрсететін, оны жүзеге асыратын тетіктерді анықтап беретін заң әлі қабылданған жоқ.  

    Біз енді жергілікті өзін-өзі  басқару  жүйесінің қазіргі  проблемаларын  айқындай отырып, осы құрылымның басты  принциптерін ашып көрсетейік:  

    1. Жергілікті өзін-өзі басқару  жүйесіні құрылысы нақты да  анық:  

              а) Жергілікті бір әкімшілік-территориялық   жердің тұрғындары заңды сайлау (тікелей, жасырын, тең) арқылы  сол территорияның барлық ішкі  мәселелерін шешуге құқықты өкілдік  орган сайлайды. Шартты түрде  ол органды «Кеңес» деп аталық.  

              ә) Кеңес өздерінің арасынан  бір адамды Атқару органының  (кейде «муниципалитет» деп те  аталады) басшысы етіп сайлайды  не тағайындайды. Кей жерлерде  Атқару органының басшысы да  Кеңес мүшелері сияқты сайлау  арқылы анықталады. Шартты түрде бұл орында отырған адамды «Жетекші» деп аталық. Ол азамат Атқару органды басқарып, солардың жұмысына жетекшілік етеді.  

              б) Жетекші сол жердегі түрлі  әлеуметтік, экономикалық, коммуналдық  мәселелерді ұйымдастырып жүзеге  асыратын Атқару органды өзі жасақтайды. Сол жердің қажеттіліктеріне қарай әр түрлі бөлімдер ашады. Соның басшыларын тағайындайды, құрамын анықтайды. Міндеттерін нақтылап, жалпы басшылық қызметін атқарады.  

              г) Кеңес не оның мүшелері  Жетекшінің атқару жұмысына тікелей  араласа алмайды, бірақ түрлі  саладағы комиссия құру арқылы  олардың жұмысын бақылап отырады.  Сонымен қатар сол территорияның  даму жоспары, экономикалық, әлеуметтік бағытын да Кеңес анықтайды. Кеңес мүшелері көп жерлерде жалақы алмайды.  

    2. Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі  басқарудың алдындағы жағдайы  өте күрделі.  

    Конституцияға сай нақты жергілікті  өзін-өзі  басқару жүйесі қоғамдық  өмірімізге енсе, жергілікті деңйде қос үкіметтің  орнауы ғажп емес. Оның бірі жергілікті басқару (өкілдік органы – жергілікті мәслихат, атқарушы органы - әкімшлік) да, екіншісі жергілікті өзін-өзі басқару болмақ (өкілдік органы – Кеңес, ал атқарушы органы - муниципалитет). Бүгінгі жергілікті халық өкілдері болып табылатын мәслихат – мемлекеттік басқарудың өкілдік түрі болып саналады да, оның шешімін жүзеге асыратын бағынышты орган – президенттік өкіл болып табылатын әкім басқаруда.  

    Құрылымдық  жағынан да, мазмұны тұрғысынан да жергілікті өзін-өзі басқаруға ең жақыны өкілдік орган (мәслихат) болып табылады. Халықаралық тәжірибеде өкілдік органды жергілікті өзін-өзі басқаруға айналдыру жиі кездеседі. Екі өкілдік органнан гөрі жергілікті мәслихатты Кеңеске айналдыру тиімді секілді.  

    Дегенмен  ең күрделі мәселенің  бірі сол  өкілдік органға  бағынышты атқару органы болып  отыр. Егер әкімшілік органы қаз-қалпында  қалса, жергілікті өзін-өзі басқару  органы болмайды. Әр нәрсенің  өз атауы бар, мүмкін әкімдер  жүйесі әлі де өз қажеттіліктерін жоймаған шығар, бірақ оны жергілікті өзін-өзі басқарумен будндастырып, халық билігінің алғашқы сатысының басты белгісі етідің ешқандай қажеті жоқ. Шыны айту керек, Қазақтан Парламенті екі оттың ортасында қалған секілді: конституцияда айқын жазылған баптарды жүзеге асыра отырып, муниципалитеттік басқару жүйесіне көшейін десе жергілікті жердің басшыларының жоғарыдағыларға деген бағыныштылығы келмеске кетеді. Ал жергілікті өзін-өзі басқару орандарын әкімшілкке бағынышты ететін заң шығарса, конституцияның 89-тармағындағы мәселелері далада қалады. Демек Қазақстан дағы жергілікті өзін-өзі басқару тек бір ғана заңның аясында жүзеге аса қояды деу қиын. Бұл жерде жергілікті әкімдерді сайлау да, өкілдік органдардың статусына өзгерістер енгізу де қатар жүру керек секілді. Бір сөзбен айтқанда жергілікті өзін-өзі басқаруға толық реформа қажет.  

    3. Жергілікті өзін-өзі басқару  жүйесіндегі халықтың тікелей  билігінінң көрінісі.  

    «Биліктің ең тиімді түрі –  халыққа ең жақын  билік»  деген тамаша сөз бар. Қазіргі  билік жүйелерінің ішіндегі халыққа  жақыны да, өзінің тиімділігін барлық елдерде дәлелдеген де жергілікті құрылым  болып отыр.