Держава і право у період відродження української державності (1917-1920 рр)

     Начальник штабу німецьких військ генерал  Гренер, який фактично керував усією військовою справою німців в Україні, наприкінці квітня 1918 р. висунув умови перевороту, головні з яких: визнання Брест-Литовського мирного договору між УНР і Німеччиною, розпуск УЦР, підлеглість польовим судам осіб, що виступатимуть проти німців, вільна торгівля, відновлення права власності на землю, оплата за воєнну допомогу. Гренер підкреслив, що німці безпосередньої участі у перевороті не братимуть і підтримають гетьмана лише після того, як він буде обраний.

     29 квітня 1918 р. У Києві відбувся  Хліборобський з’їзд, організований з ініціативи Союзу земельних власників, на якому генерала П.Скоропадського було проголошено гетьманом України. У ніч з 29 на 30 квітня його прибічники захопили усі державні інституції й найважливіші об’єкти. Було створено Українську гетьманську державу. Свою діяльність Скоропадський розпочав з відмови від соціальної політики УЦР, про що вказувалось у «Грамоті до всього українського народу» від 29 квітня 1918 року, де йшлось, передусім, про захист інтересів власників.

     Декларована Скоропадським ідея сильної влади заради політичних і соціальних реформ втілилась у затверджених ним 29 квітня 1918 року «Законах про тимчасовий державний устрій України», за якими управлінська влада в Українській державі належала виключно гетьману, який призначав отамана Ради Міністрів і за його поданням затверджував уряд і самостійно розпускав його. Гетьман виступав також найвищим керівником міжнародних зносин Української держави, верховним воєводою української армії і флоту та здійснював помилування. Гетьман уособлював не лише виконавчу, а й законодавчу владу, так як затверджував і санкціонував усі закони. Парламент спершу не передбачався, аж 15 жовтня 1918 року Скоропадський звернувся з листом до голови Ради Міністрів, в якому вказував на завершення першого періоду будівництва Української держави і наголошував на необхідності вироблення закону про вибори до Державного Сейму.

     Дбаючи  про неприривність керівництва  країною, П Скоропадський 1 серпня 1918 року затвердив ухвалений Радою  Міністрів тимчасовий Закон про верховне управління Державою на випадок смерті або тяжкої хвороби, чи перебування поза межами держави Ясновельможного пана Гетьмана і всієї України. За цим законом, у зазначених випадках влада переходила до Колегії Верховних правителів держави. Колегії могла складатися з трьох осіб: одного правителя заздалегідь визначав сам гетьман, одного вибирав сенат і одного Рада Міністрів. Характеризуючи цей закон, можна говорити про прагнення створити механізм правового забезпечення стабільності й наступності вищої державної влади.

     Цей механізм було задіяно лише одного разу - у час державного візиту гетьмана до Берліна на початку вересня 1918 року.

     Законами  про тимчасовий державний устрій України функція організації та координації діяльності центральних відомств «по предметах як законодавства, так і вищого державного управління» покладалася на призначену гетьманом Раду Міністрів. Очолював Раду Міністрів Отаман-Міністр, який згодом став називатися Головою Ради Міністрів. «Керування справами Ради Міністрів» покладалося на «Генерального секретаря (згодом він став називатися Державним секретарем) і на підлеглу йому Державну Генеральну канцелярію». У складі уряду, затвердженого на початку травня, були міністри внутрішніх справ (Б. Кістяківський – згодом став державним секретарем), фінансів, торгівлі і промисловості, земельних справ, судових справ, закордонних справ, військовий міністр і генеральний контролер, а також нові інституції – міністерство народного здоров’я і міністерство сподівань, що займалось релігійними проблемами. Водночас вдосконалювалась внутрішня структура міністерств, які, здебільшого, поділялись на департаменти.

     Розвивається  інститут державної служби. Після  перевороту було звільнено лише призначених  УЦР міністрів і їх заступників, решта чиновників залишалась на своїх посадах. Усі державні службовці складали урочисту обітницю на вірність Українській державі.

     Переважна більшість членів уряду була українського походження, в тому числі його голова професор історії і права М. Василенко, великий землевласник Ф. Лісогуб, який потім очолив уряд, видатний український діяч Д. Дорошенко та ін..

     Здобутками  Української держави слід вважати  й успіхи у зовнішньополітичній  сфері. Якщо Центральна Рада мала дипломатичні стосунки лише з Німеччиною, Австро-Угорщиною  й Туреччиною, то Гетьманат обмінявся посольствами з 12 країнами. Під тиском німців навіть Радянська Росія визнала Українську державу. У стислі терміни була створена власна дипломатична служба.

     Європа  і світ у цей період більше стали знати про Україну, як незалежну, самостійну, гетьманську державу.

     Найважливішими  законодавчими актами гетьманської держави були закони у сфері власності. Закон «Про право продажу і  купівлі земель поза міськими поселеннями» захищав перед усім інтереси великих  власників.

     За  дуже короткий час і в дуже складних умовах відкрито майже 150 україномовних гімназій. У Києві та Камянець-Подольському  постали українські університети. Почали працювати Українська Академія Наук, національний архів, національна бібліотека. У жовтні 1918 року було засновано Київський інститут удосконалення лікарів як лікувально-навчальний заклад професійної спілки лікарів міста.

     Гетьманське законодавство посилювало каральну спрямованість, особливо тимчасовий закон  від 8 липня 1918 року «Про заходи боротьби з розладнанням сільського господарства». Цим законом поміщикам надавалося право використовувати примусову працю під час жнив. За ухилення від повинностей селянам загрожували великі штрафи, тюремні ув’язнення та інші покарання. Селяни повинні були здавати державі хліб за твердими цінами, окрім частини необхідної для прожиття. До вилучення продовольства залучалися створені при німецьких комендатурах спеціальні команди, які застосовували жорстокі санкції і навіть розстріли. Жорстоко придушувалися будь які прояви невдоволення чи опозиції.

     Дедалі  складніша ставала внутрішня  обстановка. Розколовся союз хліборобів-власників: менша його частина вимагала забезпечення незалежності України, більша ж виступала за федерацію з Росією. Наростало невдоволення залежністю гетьманського уряду від німців. Основна маса селянства не підтримувала владу. Мало кому подобалася орієнтація П. Скоропадського на білогвардійську Росію, на монархію. Все це підготувало грунт практично для загальнонаціонального невдоволення. На заклик лівих пертій влітку 1918 року по Україні прокотилася хвиля антигетьманського страйкового руху (зокрема припинили роботу близько 200 тис. залізничників), активізувалася селянська боротьба проти німецько-австрійських окупантів – основної опори гетьманського режиму.

     Політичні опоненти гетьмана скористалися такою ситуацією.                     В. Винниченко і С. Петлюра, керівники Української соціал-демократичної партії заснували опозиційний Український національний союз. Свою роль відіграли тут революційні події листопада 1918 року в Німеччині, де була повалена монархія.

     14 листопада 1918 р. водночас відбулись  дві важливі події: у Києві  було підписано грамоту про  федерацію України з майбутньою  Росією, а в Білій Церкві Директорія  розпочала повстання проти гетьманського  уряду. Це все – і грамота про федерацію, і новий склад кабінету, у якому більшість становили не українці, і маса росіян, які втікали до Києва від більшовиків, і російські військові частини, що їх формували на захист уряду від повстанців, - створювало в масах вороже ставлення до гетьманського уряду.

     Регулярного війська у повстанців не було, але  зростала чисельність нерегулярного  війська: добровольців із селян, міського населення та інтелігенції. Німецькі війська дотримувались нейтралітету. 18 листопада 1918 р. повстанська армія розбила гетьманські війська під Мотовилівкою. 14 грудня 1918 р. Скоропадський зрікся влади, передавши її і державний скарб урядові, а сам виїхав за кордон.

1. Місцеві органи влади На відміну від системи центральних органів, формування органів місцевого управління за часів правління Гетьмана Скоропадського відбувалося в ситуації гострого протистояння з боку місцевих організацій політичних партій, більшість яких була соціалістичного спрямування. До того ж гетьман, розпустивши органи місцевого управління й комісарів Центральної Ради, поновив адміністративно-територіальний поділ, який діяв ще за царату. На місце комісарів УЦР прийшли старости, які очолили місцеві адміністрації. Старости за своїм статусом практично прирівнювалися до царських губернаторів.

     Було видано Закон про Державну варту – міліцію, яка підпорядковувалась безпосередньо старостам: на рівні губернії функціонував помічник-інпектор Державної варти, а у повітах – начальник повітової Державної варти.

     Усе це переконливо свідчить про те, що система місцевої влади формувалася за зразком колишньої російської моделі. Впродовж кількох місяців в Україні було створено дійовий адміністративний апарат. Але російське чиновництво, що посіло місця в державній адміністрації, було переважно зацікавлене у відновленні імперії. Безпосередньо системою місцевої адміністрації, як і за часів УНР, керувало Міністерство внутрішніх справ.

     Гетьманські установи й органи зазнавали постійного втручання окупаційної влади, що здійснювала грабіжницьку політику в Україні. Органи місцевого самоврядування теж ставились до гетьмана неприязно. Тож гетьманська адміністрація активно діяла у напрямі формування прогетьманського самоврядування. Сподіваючись знайти соціальну опору режиму в середовищі заможних селян, Гетьман виділив їх в окрему категорію громадян — козаків. Так, за Законом про вибори до земств від 5 вересня 1918 р. вводилась куріальна система (дві курії виборців – залежно від розміру сплачуваного ними земського податку; притому земства мала формувати курія хліборобів, що вважалась виключно національним елементом). Вводились також інші обмеження, але це лише посилило конфлікт між державною адміністрацією і українським національним рухом.

2. Військові формування. Ідея народної міліції, ілюзорність якої усвідомила вже УЦР, за гетьманства остаточно поступилась місцем програмі формування регулярних, професійно підготованих збройних сил.

     Того  часу починає діяти Військове  керівництво, до складу якого входили  Головне артилерійське управління, Головне інтендантське і Головне  інженерне управління. Поряд з Військовим міністерством створюється Генеральний штаб.

     Наприкінці  травня 1918 року Рада міністрів ухвалила законопроекти, які визначили головні напрямки військового будівництва. Армія проголошувалася аполітичною: військовослужбовцям заборонялося входити до складу політичних партій, брати участь у політичних заходах і виборах. Запроваджувалися правові основи військової служби, порядок проходження її військовими різних категорій.

     Актами  від 16 червня і 24 липня 1918 року встановлено  військові ранги, які були скасовані ЦР, це позитивно відбивається на вирішенні кадрових проблем.

     Отже, на відміну від ЦР Гетьману Скоропадському, не зважаючи на опір німецьких окупантів, удалося від самого початку державотворення  взяти курс на створення регулярної боєздатної армії, розбудову української артилерії на засадах плановості, організації зверху відповідно до опрацьованої концепції, структури і штатів.

     Однак виступ Директорії проти Гетьманату восени 1918 року призупинив військові  та інші реформи, започатковані П. Скоропадським та його урядом. Його військові реформи частково були впроваджені опонентами навесні 1919 року.

3. Директорія. Після гетьманського уряду новою центральною владою в Україні стає Директорія. Створення цього верховного уряду УНР відбулося в ніч на 14 листопада 1918 року на таємному засіданні представників українських політичних партій, які об’єдналися у національний союз. Головою її став В. Винниченко, членами – С. Петлюра, Ф. Швець, П. Андрієвський, А.  Макаренко.

     15 листопада 1918 року Директорія у своєму зверненні до українського народу закликала повстати проти гетьманського режиму й оголосила його уряд недійсним. Центром повстанського руху стала Біла Церква – місце дислокації Січових стрільців, які становили реальну боєздатну силу повстанців. 18 грудня Директорія УНР вступила до Києва. 26 грудня був створений перший уряд Директорії - Рада Народних Міністрів у складі 8 осіб на чолі з В. Чеховським. Того ж дня Директорія проголосила Заяву, у якій вказувала, що вся влада УНР належить лише трудовим класам: робітництву, селянству, а не трудові класи позбавлялись права порядкувати державою; і запевняла, що передасть права і повноваження лише трудовому народу самостійної УНР.

     Директорія  не мала єдиної позиції щодо перспектив державного будівництва. Її голова В. Винниченко наполягав на розбудові держави за радянським зразком і союзі з більшовицькою Росією проти Антанти. Головний отаман війська С. Петлюра, навпаки, виступав за "європейську модель" і спільну з Антантою боротьбу проти радянської Росії. За такої ситуації визначився третій, компромісний, шлях. Директорією було покладено так званий трудовий принцип. В Декларації зазначалося, що директорія є тимчасовою. Верховною владою, і передасть свої повноваження лише трудовому народові самостійної Української Народної Республіки. Тобто за цим принципом «експлуататорські» класи позбавлялися виборчих прав, до таких було віднесено буржуазну інтелігенцію: професорів, адвокатів, лікарів та ін. Центральні органи влади й управління мав утворити Трудовий конгрес — своєрідний парламент з делегатів від "трудового селянства", "міського робітництва" і "трудової інтелігенції" (що була безпосередньо пов'язана з народом: фельдшерів, вчителів народних шкіл, дрібних службовців тощо).