Реформы Петра первого

В 1722г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во – первых, изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах - действительные тайные и тайные советники) не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты кол­легий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.[21]

После смерти Петра I роль Сената как органа, руково­дившего деятельностью центральных учреждений управ­ления, стала снижаться. В феврале 1726г. для решения вопросов внутренней и внешней политики государства был создан Верховный Тайный Совет. Состав его был чрезвычайно узок.

До создания коллегий центральными органами управ­ления являлись приказы. Количество приказов колебалось в зависимости от государственных потребностей. Приказы сыграли важную роль в централизации и тем самым в укреплении Русского государства. Приказы возника­ли по мере необходимости, поэтому зачастую сферы деятельности различных приказов переплетались, компетен­ция их тоже не была четко определена в нормативных актах.

Одной из характерных черт приказов являлось то, что они были не только административными, но и судебными органами. Они ведали либо определенной отраслью госу­дарственной жизни, либо определенной территорией. При­казы руководили местными органами управления.

В1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других Преображенский приказ, с 1697г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями.

Для централизации - снабжения войска продовольстви­ем, и обмундированием в 1700 году был образован Провиантский приказ. В 1700 году Рейтарский и Инозем­ный приказы объединяются в один, получивший позднее название Приказа военных дел.

Эти частичные преобразования государственного аппа­рата имели своей целью его улучшение и подготовку к ве­дению длительной Северной войны. Однако они не дос­тигли значительного эффекта.

В новых исторических условиях развития экономики страны, обострения классовой борьбы, непрерывных внешних войн приказы уже не удовлетворяли потребностей государства. Верхушка приказов - бояре и думные дьяки - враждебно относились к деятельности Петра I и не стремились поставить свой аппарат на обсуждение интере­сов правительства. Приказное управление отставало от растущей экономики страны, не имели своего органа управления мануфактуры, города и растущее городское, население и т.д.

Отмечая серьезные недостатки приказной системы управления, следует сказать, что она выполнила свою историческую миссию, содействовала централизации Русского государства, укреплению и развитию его экономического базиса, ликвидации феодальной раздробленности.

Коренная перестройка приказной системы произошла в период с 1718 по 1720 гг., когда вместо приказов были созданы коллегии. Преимущество коллегий перед приказами состояло в том, что:

− компетенция их была строго очерчена, причем в законодательном порядке;

− дела рассматривались и решались коллегиально;

− структура была единообразной.

Структуру сложившихся высших органов власти и управления можно представить в виде схемы:[22]

− коллегия иностранных дел осуществляла руководство внешними сношениями: приемом и отправлением посольств, дипломатическим делопроизводством и т.д.;

− военная коллегия ведала сухопутными войсками, за­нималась подготовкой офицеров, рекрутскими наборами, вооружением и финансированием армии. В ее ведении находилось вещевое и провиантское снабжение армии, а также строительство военных укреплений;

− адмиралтейская коллегия руководила постройкой как военного, так и торгового флота, осуществляла управление военно-морскими силами государства: подготовкой офицеров, матросов, снабжением, финансированием и воору­жением. Кроме того, коллегия ведала лесным хозяйством, так как флот в те времена строился из леса;

− штатс-контор – коллегия ведала вопросами государственных расходов. Она составляла росписи государственных расходов на содержание армии, государственного аппарата, являлась также госу­дарственным казначейством, выдавая денежные суммы учреждениям по указанию царя или Сената;

− ревизион-коллегия была наделена функциями финан­сового контроля. Она следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями путем сверки приходных, и расходных книг;

− коммерц-коллегия осуществляла руководство торгов­лей главным образом внешней. В ее ведении был экспорт корабельного леса, пеньки, мехов и других товаров, вывоз которых составлял монополию государства. Она также по­кровительствовала купеческим компаниям;

− берг-коллегия управляла горнорудной и металлургической промышленностью, занималась строительством казенных предприятий, осуществляла надзор за частными предприятиями, обеспечивала заводы рабочей силой, про­изводила геологическую разведку полезных ископаемых;

− мануфактур-коллегия – руководила строительством казенных мануфактур, следила за их работой, качеством изделий, выполнением правительственных заказов, снаб­жала рабочей силой казенные и частные предприятия, по­ощряла частных предпринимателей, давала разрешения на открытие мануфактур;

− камер-коллегия являлась главным органом финансового управления, она занималась вопросами государственных доходов. В ее ведении также были подряды, соляные промыслы, монетное дело, содержание государственных дорог, снабжение населения хлебом во время неурожаев;

− юстиц-коллегия являлась центральным учреждением, ведавшим судебной частью, на нее возлагались задачи по организации местных судебных учреждений, назначению на судебные должности, надзору за судами и т.п. Юстиц-коллегия являлась апелляционной инстанцией в отношении губернских надзорных судов;

− вотчинная коллегия выделилась из Юстиц-коллегии в 1721 году, она ведала дворянским землевладением. В ее компе­тенцию входил разбор земельных споров;

− главный магистрат образован на правах коллегий, для руководства деятельностью магистратов. Деятельность распространялась лишь на одну группу населения – горожан;

− Святейший Правительственный Синод – ведал делами духовенства.[23]

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в. принято подразделять на три этапа:

1699-1710 гг. – частичные преобразования в системе высших государственных органов, структуре местного самоуправления, военная реформа;

1710-1719 гг. – ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

1719-1725 гг. – образование новых органов отраслевого управле­ния (коллегий), проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой системы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.[24]

В результате проведения реформы органов центрального управления произошла дальнейшая централизация государственного аппарата. Вместо большого количества приказов было создано несколько коллегий, что позволило установить повседневный контроль над их деятельностью. Аппарат стал более простым, а также и более гибким орудием в руках господствующего класса для удержания в повиновении народные массы. Деятельность коллегий в отношении дел, отнесенных к их ведению, простиралась на всю территорию государства. Впервые появились органы, руководившие развитием промышленности и торговли, что отвечало задачам экономического развития страны. Также впервые в особых учреждениях были сосредоточены юс­тиция и финансы.

§4. Реформы местного и городского управления

Во второй половине XVII в. в основном действовала система местных органов управления, сложившаяся в предшествующий период. Местное управление в начале XVIII в. осу­ществлялось на основе старой модели: вое­водское управление и система областных приказов.

Существенная перестройка местного аппарата про­изошла в первой четверти XVIII в. Проводимые реформы местных ор­ганов управления были вызваны рядом причин:

− рост антифеодального движения;

− усиление карательных средств на местах, как ответ правительства на крестьянские побеги, волнения и восстания;

− многочисленные правительственные мероприятия экономического, финансового и военного значения, требовавшие развитого и слаженного управления не только в центре, но и на местах.[25]

В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения, с 1702г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов началось с городов. С целью поднятия экономического состояния городов, рас­ширения привилегий купечества, упорядочения взимания налогов с горожан в 1699 году в Москве была учреждена Бурмистерская палата, которая ведала управлением посадским населением всех городов. Возглавлял Бурмистерскую палату президент. Бурмистерской палате (с 1700 года на­зывалась Ратушей) подчинялись учрежденные в городах выборные бурмистерские (или земские) избы.

Бурмистерская палата являлась также центральным ка­значейством, куда поступали доходы с городов. Административные, судебные и финансовые функции в городах осуществляли выборные из купечества бурмистерские из­бы, которые были независимы от воевод. Воеводы осуществляли в городах лишь военные и полицейские функции.

С целью укрепления местных органов в 1702 – 1705гг. правительство Петра I стремится привлечь к управлению местных дворян. Указ 1702 года отменил губных старост и передал их функции в руки воевод. Вместе с тем было указано, что воеводы должны были управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых избирались дворянами из своей среды.

Все эти преобразования были связаны с попытками создать новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство, однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов, построения военного флота и гаваней, и возведения новой столицы вели к административно – управленческой де­централизации. Проблемы возникали в разных концах государства, их разрешение через московские центральные органы было сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем эффективнее было направлять непосредственно в регионы, расширяя при этом компетенцию местных правителей, которых стали называть губернаторами, еще до проведения губернской реформы.

В соответствии с указом от 18 декабря 1708г. вся территория России была разделена на восемь губерний. В период 1713-1714 гг. количество губерний увеличилось до 11. Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал - губернатор, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.[26]

В ходе реформы (к 1715г.) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд – провинция – губерния. Провинцию возглавлял обер – комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

Губернии образовались в следующем порядке: в 1708г. - Москов­ская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713г. - Рижская; в 1714г. - Новгородская; в 1717г. – Астраханская.[27]

Распланировав структуру губерний, далее требовалось произвести в них разверстку военных расходов и содержание контингента вооружен­ных сил – это была одна из главных целей реформы. Эти вопросы обсуждали Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды.

Губернское управление сложилось к 1715г.: при губернаторе находи­лись: вице-губернатор, ланд – рихтер (судебные полномочия), обер – провиантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713г. при губернаторе учреждены ландраты – советы, состоящие из местных дворян. Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управ­ления в губерниях не прижился.[28]

Во главе провинции стоял обер – комендант, во главе новой административной единицы -  «доли» - ландрат. Число «долей» в каждой губернии определяло ее участие в государственных повинностях. С 1711г. бывшие воеводы под именем комендатов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским и городским населением в уездах.

В январе 1715г. упраздняется уездное и провинциальное деление. Губерния делилась на «доли» ландратским управлением. Ликвидация древнего уездного деления и дробление губернии на «доли» явно отражали фискальный, налоговый интерес государства и были направлены на разрушение старых традици­онных отношений и связей. В реформе проявилась свойственная абсо­лютизму тенденция к геометрической точности, регламентации, графической линейности.[29]

В 1715г. ландратам было поручено произвести новую перепись насе­ления и источников доходов, что также указывало на фискальные цели реформы: армия и флот требовали денег.

Вторая областная реформа была проведена в 1719г. Суть ее заклю­чалась в следующем: 11 губерний были разделены на 45 провинций. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.