Российская бюрократия в эпоху Петра Первого

При участии царя был создан документ, своеобразный регламент регламентов  – Генеральный регламент (1719-1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный  регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого  учреждения. Обязанности каждого  чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность» – инструкцию, включенную в коллежский регламент. Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В этот регламент входило 56 должностей, начиная с пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: «Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определенных мест не испражнялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и велеть вычестить».

Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра – реформатора государства – было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

Выводы 1 глава.

Предреформенная ситуация состояла в том, что помимо царской власти в России существовали еще два источника значительного авторитета и власти, которые в определенных ситуациях могли оказаться и периодически оказывались конкурирующими с царем. Таковы: боярская дума, чья власть шла от отцов и дедов (родовая) и церковь, с властью от Бога данной. Известно усиление именно этой власти в Смутное время – патриархи сначала Гермоген, а затем Филарет. Помимо этого, основные вопросы решались в приказах, своего рода ведомствах, часть из которых занималась делами на какой-то конкретной территории или какой-то конкретной группы населения, вторая – ведала делами в масштабах всего государства (например, посольский – дипломатические отношения) и третья обслуживала потребности царского двора. К началу XVIII века насчитывается уже около 70-ти приказов. Возглавляли приказы, как правило, родовитые люди. 
К началу XVIII в система формирования аппарата государственных служащих устарела и нуждалась в реформировании. В ходе реформ конца XVII - начала XVIII вв. сложились предпосылки необходимые для этого. Воспользовавшись как зарубежным так и отечественным опытом, Петр Первый создал принципиально новую систему комплектования государственного аппарата, просуществовавшую, с некоторыми изменениями до начала XX века.

Глава 2. «Табель  о рангах»

2.1. История создания  «Табели о рангах»

Идею проведения реформы  центральной власти следует искать в представлениях царя об «общем благе», о роли государства в достижении этого общего блага и о роли монарха – единоличного правителя. Идея реформы центральной власти состояла в сосредоточении всей полноты  власти в одних руках – императора.

Табель о рангах создавалась  приблизительно с 1719 по 1722 год. Однако первые шаги, подготовлявшие появление  этого документа, относятся к  более раннему периоду. В донесении  Якова Брюса Петру I, датированном 13 июля (года нет, по предположению Н.А. Воскресенского, не ранее 1702 года), говорится  об отсылке царю описания к чинам, которые были у «агленского короля у артиллерии на войне и во время миру».

Основная работа по сбору  материала легла на Иностранную  коллегию. Изучалось законодательство о чинах Англии, Франции, Голландии, Дании, Пруссии. В подготовительных материалах имеются как подлинные  тексты иностранных законов, так  и их переводы на русский язык. Наиболее подходящими были сочтены законодательства Дании (1699 и 1717 гг.) и Пруссии (1705 и 1713 гг.). Некоторые из этих актов (английский, датский, прусский) относили к классам в общей последовательности не только должностных лиц разного типа, но и обладателей родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян («которые вотчины в том государстве и землях имеют»), лиц, имевших духовные и ученые звания, кавалеров орденов (орденов Святого Духа, Слона, Черного Орла и др.). Ни обладатели родовых титулов, ни дворяне-помещики в Табель о рангах не попали. Дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для попадания в нее должны были поступать на государственную службу. Не упускалась из виду и русская практика: сохранился текст "Показаний древнейших русских чинов гражданских и придворных с изъяснением каждого", подготовленный по приказу Петра. Важную роль сыграло и предшествующее петровское законодательство.

Отдельные положения этого  нормативного акта действовали задолго  до его обнародования. «Напомним, что  Петр при подборе соратников руководствовался не породой, а принципом служебной  годности». Появление в окружении  царя таких выдающихся сподвижников из лиц, не принадлежавших к потомственному дворянству, как Меншиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII - началу XVIII вв. «Такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 года - сразу же после Полтавской виктории».

В подготовке Табели активное участие принимал сам Петр I: сохранились  его проекты и замечания на текст этого документа. Работа была завершена в начале 1721 г. 1 февраля  Петр подписал этот акт, но, придавая ему  большое значение, распорядился: «Сие не публиковать и не печатать до сентября месяца, дабы еще осмотреться, ежели что переменить, прибавить  или убавить, о чем надлежит в  Сенате во время сей отсрочки думать: так ли быть всем чинам или которые переменить и как? И свое мнение к сентябрю изготовить, а особливо о тех чинах, статских и дворовых, которые от ранга генерал-майора и ниже». Мнения о Табели были затребованы не только от Сената, но и от Военной и Адмиралтейской коллегий.

Свое мнение Сенат представил 20 сентября 1721 года. Военные и морские  чины не вызвали замечаний. По этому  поводу говорилось: «Понеже о воинских сухопутных и морских чинах сочиненный порядок в рангах сходен против рангов других государей, особливо же французского, яко древнего и самодержавного короля, того ради об оных ничего к перемене потребного не рассуждаем показать во мнении своем...». Замечания по другим категориям чинов сводились главным образом к уточнению классов (рангов) некоторых из них, применительно к тому, как это было в других странах. В заключение предлагалось приравнять к рангам Табели ряд исконно существовавших в России «чинов», которыми ко времени составления Табели обладали некоторые лица: «Притом же всеподданнейше доносим, понеже еще остались в древних чинах некоторые персоны, а именно: бояре, кравчие, окольничьи, думные дворяне, спальники, стольники и прочие чины, того ради предлагается, не изволит ли его царское величество оных по их живот определить против других рангами, ибо в России из тех чинов ныне определены и впредь определяемы быть имеют в губернаторы, в вице-губернаторы, в воеводы и ежели ранги им будут не определены, то от подчиненных им будет не без противности». Однако эта рекомендация не была принята.

Но Петр постоянно вносил в Табель изменения. Окончательно подписанный вариант Табели о рангах отличается от опубликованного: в последний были внесены изменения уже после утверждения. Такая тщательная отделка документа и активное участие царя в его составлении говорят о большом значении, которое придавалось этому акту.

2.2 Содержание  «Табель о рангах»

Табель о рангах состоит  из двух частей: собственно табели и  пунктов к ней. Структура акта обычна для документов этого рода; соответствующее разделение встречается  и в шведских уставах о чинах 1696 и 1705 гг., и в регламентах датских  королей Христиана V (1699 год), Фредерика IV (1717 год) и др.

В Табели о рангах впервые  в истории России государственная  служба четко разделяется на военную  и гражданскую, а гражданская  в свою очередь - на статскую и придворную. Соответственно выделялись чины: военные, статские и придворные.

Все чины, помещенные в Табели, разделялись на классы или ранги. Первоначально в проекте Остермана  было представлено 13 рангов. Есть точка  зрения, что Петр увеличил их число  до 14. В каждом из подразделений (воинские, статские, придворные) можно насчитать  лишь по 13 рангов. Число рангов было искусственно увеличено за счет секретарей корабельных, введенных 11-м рангом в  морские чины. В остальных чинах  этот ранг не представлен. Однако такое утверждение не совсем верно, поскольку во второй редакции Табели число рангов равняется 15 и еще есть должности, не включенные даже в последний класс и находящиеся как бы уже за чертой. Так что число рангов, скорее всего, пришлось сокращать, а не увеличивать.

В проекте Табели Остерман использовал названия должностей, применяемые  в других европейских странах, особенно в Пруссии и Швеции, однако, по подсчетам исследователей, 34 должности  придворного штата из 44, названных  Остерманом, уже существовали при  русском дворе в XVII - начале XVIII в., но под другими наименованиями. Свыше 90% названий должностей государственного управления, включенных в проект к весне 1719 года, можно было найти в русских официальных документах.

Некоторые должности не были включены в Табель о рангах из-за того, что занимались они преимущественно  одними разночинцами. Табель же регулировала главным образом статус дворянской бюрократии. По этой же причине воинские чины начинались с обер-офицерских, а в статских чинах не канцеляристов, переписчиков и других мелких служащих.

Много внимания было уделено  вопросу соотнесения должностей воинских и статских. Петр в своем  проекте Табели сильно понизил статские должности по сравнению с воинскими. В ходе обсуждения проекта в Сенате, Военной и Адмиралтейской коллегиях было высказано мнение о необходимости повысить в рангах некоторые должности, главным образом высшие.

Особенно отмечалось, что  должность канцлера, соответствовавшая  по проекту Табели второму рангу, должна быть повышена до первого ранга. Петр I удовлетворил это: в окончательной  редакции Табели канцлер имеет первый ранг.

Второй частью Табели о  рангах являются так называемые пункты, в которых содержится объяснение документа, и излагаются основные принципы государственной службы в России. Такие объяснительные статьи содержались  и в аналогичных законах западных стран. В Табели их значительно больше. Содержание статей приспособлено к российским условиям. Петр I понимал, что, несмотря на значительные заимствования, Табель о рангах является чисто российским за коном, поэтому он вычеркнул из проекта преамбулы к пунктам указание Остермана на подражательный характер закона.

Табель о рангах предусматривала  возможность поступления на государственную  службу и представителей других свободных  сословий с получением соответствующих  классных чинов. Но такая возможность  рассматривалась как исключительная и в значительной мере вынужденная.

Один из главных организационных  принципов государственной службы заключался в том, что государственный  служащий должен был пройти ее снизу  вверх целиком, начиная с выслуги  низшего классного чина. Это диктовалось  как необходимостью замещения всех должностей, так и получения требуемой  опытности (поскольку сама практика службы была главной школой профессиональной подготовки чиновничества)

В каждом классе необходимо было прослужить известный минимум  лет (в низших классах обычно 3-4 года). За особые заслуги по службе этот срок мог быть сокращен. Переход в следующий  класс предполагался как занятие  открывшейся вакансии. В связи  с тем, что гражданских должностей было больше, чем военных, в гражданской  службе открывалось больше вакансий, а потому и движение по службе там  могло быть более быстрым. Учитывался и общеобразовательный уровень  государственного служащего. Законами 1731, 1747 и 1757 гг. предусматривалось, что  лица, окончившие курс наук в кадетском  шляхетском корпусе и в университете, получали право быть назначенными сразу  не только в XIV класс, но и в более  высокие обер-офицерские чины. Поскольку  число высших должностей всегда было меньше числа низших, продвижение  по службе нередко оказывалось слишком  медленным и не заинтересовывало в продолжение службы. В связи с этим в гражданской службе минимум лет службы в каждом классе со временем стал рассматриваться как максимум, дающий право назначения на должность более высокого класса, а при отсутствии вакансий - производства в следующий класс с оставлением на прежней должности. Класс как ранг должности превращался в самостоятельный правовой феномен - ранг без должности, получивший название чина или классного чина (для отличия от чина вообще, чина как должности и звания), а за его обладателем утвердилось наименование «чиновник». «Табель о рангах» перевернула старую идею местничества: титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе.»

Получение чина более высокого класса (на 1-2 ранга), чем класс фактически занимаемой должности, стало в гражданской  службе обычным явлением. Возможность  этого предусматривалась уже  в самой Табели, где говорилось, что если кто-то «выше ранг получил, нежели по чину, который он действительно  управляет, то имеет он при всяких случаях ранг вышнего его чина». Тот, кто получил следующий класс, становился кандидатом на соответствующую  этому классу должность. Из нескольких претендентов старшим считался тот, кто раньше был произведен в этот класс. Старшинству производства придавалось  огромное значение. Закон 15 февраля 1742 года подтверждал это с полной определенностью: «... как в военной сухопутной и морской, так и в штатских службах обретающихся впредь производить в чины по старшинству и заслугам, а не по старшинству никого не производить». 13 января 1753 года такой порядок был вновь подтвержден, но делалось одно исключение для поощрения лиц, имевших «знатные» заслуги по службе: последние могли получать следующий чин в обход старших их по службе, но лишь по «высочайшему» усмотрению. В. А. Евреинов пришел к заключению, что «признание законом самостоятельного значения «табельного» ранга как чина» произошло при Екатерине II и Павле I. «Сначала в виде частной меры, а потом в 1767 году как общее правило установлено было отдельное от должности повышение в классах против класса, присвоенного занимаемой чиновником должности».