Система управления в период думской монархии

    Согласно Указу “О переустройстве учреждения Государственного Совета” от 20 февраля 1906 года, Государственный совет был преобразован из законосовещательного в законодательное учреждение. 23 апреля 1906 года были опубликованы “Основные государственные законы Российской Империи” в новой редакции. В них устанавливалось, что "Государь Император осуществляет законодательную власть в единении и с Государственным Советом и Государственною Думою".³

     Через 4 дня после выхода основных законов, собрались первая Государственная дума и обновленный Государственный совет.

2. Система государственного управления с 1905 года

    Для более полного и наглядного представления системы управления в период думской монархии, лучше всего изобразить её схематически (Приложение №1). 

1. Высшие законодательные учреждения

    Во главе иерархической пирамиды государственного аппарата, законодательные учреждения, безусловно, занимают первоочередное значение. И естественно в монархическом государстве главенствующее место занимает Император – глава государства, политический и моральный лидер нации. Последний император Николай II обладал верховной самодержавной властью и официально титуловался «Его Императорское Величество» а в сокращенной форме «Государь».

    Полномочия императора были безграничны, и по сути все функции государственной власти по правообразованию, целесообразной административно-исполнительной деятельности в пределах закона и отправлению правосудия исполняются, безраздельно и без обязательного участия других учреждений, главой государства. Фактически же он передавал осуществление некоторых управленческих функций определённым органам, действующим от его имени и его властью. Помимо прочего император считался и верховным главой Православной церкви, властвуя над ней через собрание епископов — Святейший синод.

    С апреля 1906 года власть императора была законно ограничена, и с его согласия, законодательной властью так же стали обладать Государственный Совет и Государственная Дума. 

    Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

    27 апреля 1906 года в России начала работать Государственная Дума. Она была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. Фактически Дума была нижней палатой парламента.

    Основой законодательной компетенции Государственной Думы служил п. 3 Манифеста 17 октября 1905 года, установивший «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы». Эта норма была закреплена в ст. 86 Основных законов Российской империи в редакции 23 апреля 1906 года: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения Государя императора».

    К предмету ведения Государственной думы отнесены законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменение, дополнение, приостановление их действия или отмену; рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, а также отчёта государственного контроля об исполнении росписи; дела об отчуждении части государственных доходов и имуществ, о постройке казённых железных дорог, об учреждении компаний на акциях; дела вносимые на рассмотрение Государственной Думы Высочайшими повелениями; сметы и раскладки земских повинностей, в местностях, где не введены земские учреждения и о повышении земского и городского обложения.

    Государственная дума могла обращаться с запросами к министрам по поводу действий, которые сочтёт незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями, от которых министры могли отказаться, если "эти предметы по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению".

    Законопроекты вносились в Государственную думу министрами, комиссиями Государственной думы или поступали из Государственного совета. В перерывах между заседаниями Государственной думы, законодательные функции передавались императору с тем, чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Государственной Думы или если её не примет Государственная дума, либо Государственный совет.

    Члены Государственной думы пользовались свободой суждений и мнений по делам, обсуждавшимся в Государственной думе, не несли ответственности перед избирателями. Они могли быть подвергнуты лишению или ограничению свободы лишь по распоряжению судебных властей, не подлежали задержанию за долги. Для лишения свободы члена Государственной думы во время её сессии необходимо было разрешение Государственной думы.

    Для законности состава заседаний Государственной думы требовалось присутствие не менее одной третьи её членов. Общее руководство деятельностью Государственной думы осуществляли председатель и его товарищи, они избирались из числа членов Государственной думы закрытым голосованием на 1 год, по истечении которого могли переизбираться. Председатель Государственной думы имел право всеподданнейшего доклада императору "О занятиях Государственной Думы". Государственная дума избирала секретаря и его товарищей, на которых возлагалось управление Канцелярией Государственной думы.

    Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности Думы её общим собранием избирались постоянные комиссии, как бюджетная, финансовая и др. Избирали также временные комиссии для подготовки конкретных законопроектов. Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях.

    Законопроекты рассматривались общим собранием Государственной думы. Принятый законопроект получал силу закона после одобрения его Государственным советом и утверждения императором. Если законопроект отвергался одной из палат, для его доработки создавалась согласительная комиссия из членов Государственной думы и Государственного совета.

    Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом “Учреждение Государственной думы”, по которому устанавливали срок деятельности Думы 5 лет. Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. Это право применялось императором Николаем II для роспуска Государственной думы 1-го и 2-го созывов.

    В основание избирательной системы были положены цензовое и отчасти сословное начала. Выборы были многоступенчатыми и проводились по четырем неравноправным куриям: рабочей, городской, земледельческой и землевладельческой. Для крестьян и рабочих предусматривалась сложная многоступенчатая система выборов.

    Выборы в третью и четвертую Государственные думы проходили на основании высочайшего манифеста от 3 июня 1907 года "О роспуске Государственной думы и об изменении порядка выборов в Государственную думу", а также нового избирательного закона. Число выборщиков было коренным образом перераспределено в пользу помещиков и крупной буржуазии.

    В 1906 году Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы. «Были радикально изменены принципы формирования Госсовета. Ранее его члены назначались царем. По новому же закону преобразованный Госсовет состоял из двух категорий членов: назначаемых монархом и выборных. Названный указ содержит перечень пяти категорий выборных членов Госсовета: избираемые Синодом от православного духовенства (6 членов), избираемые от Академии наук и университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 членов); выборные от каждого губернского земского собрания (по одному члену); выборные от дворянских обществ (18 членов)».⁴ Финляндский сейм избирал 2 человека.

    Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами. Общее число членов Госсовета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января.

    Выборные члены Государственного совета избирались на 9 лет, за исключением членов от губернских земских собраний. Каждые 3 года обновлялась одна третья состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признавалась одна треть Государственного совета.

    После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент для рассмотрения дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель. Так же Государственную канцелярию; Финансовую комиссию для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев. Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря.

    Государственная канцелярия была учреждена как структурное подразделение Государственного совета. После преобразования в 1906 году, в составе Канцелярии были образованы отделения: личного состава и общих дел, первое по делам законодательства, второе по делам законодательства, финансов, общего собрания, свода законов и отделения, управлявшие делами двух особых присутствий, во главе каждого из которых стоял статс-секретарь.

    Через государственную канцелярию проходили все дела, требовавшие рассмотрения в Государственном совете. Они поступали на имя государственного секретаря и после определения, подлежит ли данное дело ведению Госсовета, распределялись по соответствующим отделениям канцелярии для подготовки рассмотрения в соответствующих департаментах Государственного совета. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

    «Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 году Всероссийского земского союза и Всероссийского городского союза и созданием их объединенного комитета «Земгора» под председательством Г.Е. Львова».⁵ 

2. Высшие административные учреждения

    Высший  исполнительным органом власти Российской империи являлся Совет министров. 19 октября 1905 г. был опубликован Манифест о преобразовании Совета министров. До этого Совет министров был совещательным органом при императоре. Теперь на него возлагались «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления». Министры перестали быть отдельными чиновниками, ответственными перед императором каждый лишь за свои действия и распоряжения.

    Совет министров стал постоянно действующим  органом. Функции упраздненного  в апреле 1906 г. Комитета министров передавались частично Совету министров, частично Государственному совету. Это был правительственный орган во главе с председателем Совета министров. Председатель имел право контролировать деятельность министерств и начальников ведомств. Министры должны были согласовывать с ним свои действия, сообщать ему «безотлагательно сведения о всех  выдающихся, происходящих в государственной жизни событиях, принятых мерах и распоряжениях».⁶

    Председатель Совета министров и министры назначались и увольнялись в отставку императором, здесь он не был связан парламентским большинством. Заседания не были регулярными и назначались каждый раз императором.

    Наряду с Советом министров, в области управления действовал и Правительствующий сенат. В ходе своего многолетнего существования со времен Петра I, Сенат был не однократно преобразован. И к 1905 году в составе Сената входило пять департаментов, три из которых занимались административными вопросами.

    Сенат действовал в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего Сената. Указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление».⁷