Система управления в период думской монархии

    Бурное развитие промышленности требовало развития и надежного функционирования транспортной системы в государстве. И именно Министерство путей сообщения занималось работой водного, сухопутного и железнодорожного транспорта, а также осуществляло общее руководство в области транспортного сообщения.

    Благодаря четкой программе развития сети железных дорог в России к 1900 году было отстроено 44,9 тыс. км железных дорог, а уже к 1913 году протяженность железнодорожной сети составила 58,5 тыс. км. Во многом успеху строительства способствовало управление строительства при МПС.

    В структуре МПС были также: Департамент  железных дорог, и при нём Техническо-инспекторский комитет; Управление казённых железных дорог; Инспекция частных железных дорог.

    В Военном и Морском министерстве ведались все отрасли военного управления. С образованием Главного управления генерального штаба в 1905 году военный министр, будучи подчинён начальнику главного штаба, имел в своём ведении лишь хозяйственную часть. После реорганизации генштаба в 1909 году власть министра значительно расширилась, в его руках сосредоточилось главное начальство над всеми отраслями управления.

    Главное управление землеустройства и земледелия было образовано на основании Высочайшего указа сенату 6 мая 1905 года, из министерства земледелия и государственных имуществ, с целью сосредоточения в одном ведомстве всех мер и распоряжений, относящихся к вопросам крестьянского землевладения.

    К составу главного управления присоединено переселенческое управление из министерства внутренних дел и переданы дела, связанные с вопросами о землеустройстве и землепользовании инородцев и сельских обывателей, а также дела об отграничении крестьянских надельных земель. Кроме того, на главное управление возложено делопроизводство во вновь учрежденном комитете по земельным делам.

    Еще одним важным госорганом было Министерство Императорского Двора, которое объединяло все части придворного управления, вне контроля сената или какого бы то ни было другого высшего установления. В состав МИДв входил совет при министре, созываемый в случае надобности и состоящий под председательством министра; общие установления; особенные установления; Капитул российских императорских и царских орденов, заведовавший всей наградной системой империи. Для управления землями и имениями, выделенными на содержание членов императорской фамилии, существовало Главное управление уделов. Заботой Гофмаршальской части было ежедневное обеспечение "высочайшего стола" и многочисленных "малых столов", а также подготовкой различных церемоний.

    Таким образом, в деятельности Министерства императорского двора тесно переплелись функции чисто придворные, представительские и даже важнейшие государственные, а также культурные и просветительские.

    В ведомстве МИДв существовала особая система придворных чинов и званий. Придворные чины  от обер-камергера  до гоф-фурьера присваивались лицам, входящим в придворный штат. На высших ступенях государственной службы наличие придворного чина считалось более почетным, чем равного ему по табели о рангах гражданского. Характерно, что за все 90 с небольшим лет существования Министерства императорского двора сменилось лишь 5 министров, меньше, чем в любом другом ведомстве.

    Наряду  с министерствами действовал и Государственный контроль. Он с самого начала представлял собой самостоятельную часть государственного аппарата. Основной задачей государственного контроля было наблюдение за распорядительными и исполнительными действиями, которые были связаны с приходом, расходом и хранением капиталов государственного бюджета. Главное внимание при этом должно было уделяться точности ведения документов в полном соответствии с законами и инструкциями.

    Главной функцией Государственного контроля на всём протяжении его существования  было наблюдение за точным исполнением  государственного бюджета. Для составления  генеральной сметы каждое ведомство представляло свою ведомственную роспись. Государственный контроль проверял, чтобы сметные заявки согласовывались с действующими законами, составлял замечания и предъявлял их соответствующим министрам. В случае несогласия министров с замечаниями — смета передавалась на рассмотрение в Государственный совет и обсуждалась в непременном присутствии Государственного контролёра. Новые сметные заявки разрешались только после сравнения с реальным исполнением смет за прежние годы.

    Стоявший  во главе ведомства Государственный контролёр самостоятельно составлял заключения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций.

    Помимо  совета и канцелярии было три департамента, возглавляемых генерал-контролёрами. Прежде всего, это был Контрольный департамент гражданских отчётов, который проводил ревизию всех финансовых документов гражданских ведомств, причём из шести составляющих его отделений — три контролировали структуры Министерства финансов, а также Контрольные департаменты военного ведомства и морских отчётов.

    Государственный контроль проводил также ревизии денежных оборотов и материальных капиталов всех кредитных учреждений, государственных, земских, городских, сословных и даже акционерных, в общем, всех, которые по закону должны были предоставлять этому ведомству отчёты. Чиновники Государственного контроля обладали полномочиями проводить также и фактическую проверку капиталов, сооружений, построек и другой деятельности, которая осуществлялась за счёт налогов и различных сборов с населения. Отдельно государственный контроль следил за эксплуатацией казённых и частных железных дорог.

    Практически всё время существования Государственного контроля его роль и функции неуклонно  повышались. Однако следует заметить, что надзор Государственного контроля осуществлялся не за всеми правительственными учреждениями. Ряд ведомств заведомо исключался из списка наблюдения, и наделялись исключительным статусом неприкосновенности. Таковыми были: Министерство императорского двора, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Особенная канцелярия по кредитной части Министерства финансов. Кроме того, в любой момент могли появиться статьи расходов, помеченные грифом «тайне подлежащие» или «известные императору», которые также ни при каких обстоятельствах не могли быть подвергнуты ревизии.

    Значение  министерств в управлении государством чрезвычайно высоко. Это - основное звено исполнительной власти, которая в России традиционно определяла курс развития страны. В Российской империи министры были ближайшими советниками императоров и являлись посредствующим звеном между верховной властью и органами подчиненного управления. Ни одна крупная реформа в политической жизни, ни одно крупное преобразование в социально-экономической сфере не проходило мимо министерских канцелярий. В период существования Государственной думы именно от министерств исходила законодательная инициатива. В 1906 году в Российской империи было 10 министерств и 3 отдельных главных управлений, приравненных по статусу к министерским. Широкие рамки компетенции большинства министерств способствовали сокращению межведомственных столкновений и создавали для императора возможность личного руководства их деятельностью. 

5. Органы  местного самоуправления

    Органы местно самоуправления хоть напрямую и не относятся к государственному аппарату, все же играют важную роль в системе управления. Особенность управления на местах в Российской империи сводилось к административному делению территории. В начале XX века Российская империя делилась на генерал-губернаторства, губернии, области и уезды. На 1914 год Российская империя состояла из: 78 губерний, 21 области и 2 округов. Некоторые из губерний и областей были объединены в 8 генерал-губернаторств. В 9 городах существовали градоначальства. По «Общему учреждению губернскому» управлялось 49 губерний Европейской России, окраинные губернии управлялись по особенным учреждениям. «Общее учреждение губернское» описывало стандартную унифицированную структуру губернского управления с губернатором, вице-губернатором, губернским правлением и прочими губернскими учреждениями.

    Генерал-губернатор являлись начальником нескольких губерний, был прямым начальником всех подчиненных ему губернаторов и градоначальников.

    Непосредственный начальник губернии  - Губернатор, первый блюститель неприкосновенности прав верховной власти, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов правительствующего сената и предписаний начальства.

    Объём власти губернатора зависел от того, введены ли в его губернии судебные уставы, земские учреждения и судебно-административная реформа 1889 г. Земское положение предоставляло губернатору надзор за земским самоуправлением. Судебные уставы устраняли губернатора от участия в отправлении правосудия. И тем ни менее власть губернатора была весьма значительна. Непосредственно губернатору подчинялось Губернское правление и все органы местной полиции. Кроме прямого руководства полицией, в должностных обязанностях губернатора преобладали надзорные и контрольные функции.

    Губернаторы назначались именными Высочайшими указами. В организационном смысле губернатор был чиновником Министерства внутренних дел, по департаменту Общих дел. Заместитель губернатора, вице-губернатор, в отсутствие губернатора получал все его полномочия.

    В целом управление губернией было возложено на Губернское правление. «Губернское правление есть высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества».¹¹ Правление состояло из присутствия и канцелярии, состоящей из:1-го и 2го распорядительных отделений, занятых общим делопроизводством, разбором разнообразных пререканий ведомств и жалобами; Врачебного отделения; Строительного отделения; Ветеринарного; Межевого отделения, иногда называвшегося Губернской чертежной, под началом губернского землемера; Тюремного отделения.

    Несмотря  на обширные обязанности, дел у губернского правления было очень немного. Медицинской, ветеринарной и строительной частью в действительности занимались земства и города. Землеустроительные комиссии, тюрьмы находились в ведомстве министерства юстиции, а местные арестные дома содержало земство.

    К 1914 году земские учреждения существовали в 43 губерниях Европейской России. В прямые обязанности земства входило решение административно-хозяйственных проблем: устройство школ, оборудование больниц, строительство дорог, пропаганда агрономических знаний, создание курсов повышения квалификации для врачей, учителей, агрономов, статистиков, развитие ремёсел, кустарного производства. Словом, всего, что составляло жизненный обиход.

    Градоначальство было отдельной административно-территориальной единицей. В градоначальство входил город с прилегающими землями, выделенный из губернии вследствие его особого значения или географического положения, и непосредственно подчинявшийся министру внутренних дел. Во главе градоначальства стоял градоначальник, который назначался императором лично или по представлению Министерства внутренних дел. Он имел права, соответствующие правам губернатора, и руководил городской полицией, обеспечивал надзор за торговлей, почтой, судоходством, состоянием публичных, крепостных и портовых зданий.

    Так же, к местным органам государственной власти относились губернские учреждения от министерств.

    Так местными органами Государственного контроля были контрольные палаты. Ревизоры наделялись правами проверять наличность на военных складах, организовать внезапный таможенный досмотр товаров, освидетельствование касс и участвовать в проверке строительных операций на шоссейных и водных дорогах. Чтобы устранить всякую подчиненность проверяющего проверяемому, Контрольные палаты были формально изъяты из числа губернских учреждений, и управляющий Палаты никаким образом не был подчинен губернатору.

    Учреждениями  Министерства финансов были Казенная палата и подчиненное ей Губернское казначейство. Палата руководила всеми губернскими и уездными организациями, занимавшимися сбором государственных налогов, а также выполняла функции объединенной бухгалтерии и финансового отдела для всех прочих государственных учреждений в губернии. Казначейство вело кассовое обслуживание государственных учреждений. Губернские ведомства не имели денег в свободном распоряжении, и должны были согласовывать любой расход с Казенной палатой, следившей прежде всего за соблюдением бюджетной дисциплины.

    Министерство земледелия через свои местные учреждения ведало казенными имуществами. «Управление земледелия и государственных имуществ» занималось  предоставлением казенных земель в аренду и ведением лесного хозяйства. Управления работали совместно с губернскими землеустроительными комиссиями и губернскими лесоохранительными комитетами.

    Компетенция городского самоуправления, как и  земского, была ограничена рамками  чисто хозяйственных вопросов. Словом, городское самоуправление, как и земское, было органом не местной власти, а лишь подсобным органом правительства по вопросам местного хозяйства.