Система управления в период думской монархии

    Сенаторы избирались непосредственно императором, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишаясь своего звания, могли занимать и иные должности. Исключение составляют сенаторы кассационных департаментов.

    Хоть и во главе исполнительных органов государства становятся министерства, закон по-прежнему признает Сенат верховным в порядке суда и управления местом империи, не имеющим над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них рапорты. Таким образом, Сенат силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Вместе с тем Сенат все более и более подчинялся Министерству юстиции.

    В первом департаменте производились дела административного характера. Таких как, сложение недоимок, возврат денег, неправильно поступивших в казну, разрешение разногласий между государственным контролем и теми учреждениями или должностными лицами, на которых сделан начет. Дела казенного управления: утверждение торгов, споры между министерствами о казенном имуществе. Утверждение в должности мировых судей, уездных кадиев. А удостоверение прав состояния (сословных): переходы из одного состояния в другое; удостоверения в принадлежности тому или другому состоянию; ведение гербовников, производство в чины за выслугу лет, были в ведении частью первым департаментом, частью департаментом герольдии.

    Серьезное практическое значение имели производящиеся во втором департаменте дела по земельному устройству крестьян. Являясь инстанцией, принимающей жалобы частных лиц и органов самоуправления на неправильные распоряжения министров и губернских мест, Сенат следил за законностью управления, строго держась почвы закона.

    В период революции оживилась деятельность первого и второго департаментов Сената.

    Святейший Правительствующий Синод был высшим государственным органом церковно-административной власти в Российской империи. Согласно Основным законам Российской империи, Синод определялся как «соборное, обладающее в русской православной церкви всеми видами высшей власти и состоящее в сношениях с заграничными православными церквами правительство, чрез которое действует в церковном управлении верховная самодержавная власть, его учредившая».⁸

    В начале XX века член Синода было жалованным званием, удерживавшимся пожизненно даже в случае, если лицо не призывалось никогда для заседания в Синоде. Обер-прокурор Святейшего Правительствующего Синода был светский чиновник, назначавшийся российским императором.

    Все учреждения Синода были закрыты в течение первых двух десятилетий его существования, кроме синодальной канцелярии, московских синодальной конторы и типографской конторы, которые просуществовали до 1917 года.

    Государю императору был необходим штат помощников, которые помогали ему решать личные дела и дела государственные. С 1812 года такие функции выполняла Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Главной особенностью Собственной Его Императорского Величества канцелярий заключается в том, что она сама по себе не являлась государственной структурой. Наличие в наименовании слова «Собственная» выражало принадлежность этой структуры к личности императора, но, тем не менее, именно она оказывала значительное влияние на работу других государственных органов. В её ведение входили как чисто «канцелярские» функции, так и административные: наблюдение за земельной собственностью императора, надзор за чиновничьей службой государственных органов и др.

      Для принятия прошений и жалоб, приносимых на Высочайшее Имя, существует, однако, особое учреждение под именем «канцелярии прошений, на Высочайшее Имя приносимых». Это учреждение не стоит ни в какой связи с Собственной Его Императорское Величества канцелярией и занимает особое и самостоятельное положение. Будучи подчиненной особому главноуправляющему канцелярией, принимала: жалобы на определения департаментов сената, кроме кассационных; жалобы на другие высшие установления; жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих, отдельными частями и генерал-губернаторов, когда эти действия не могут быть обжалованы в сенате; прошения о даровании милостей в особых случаях, не подходящих под действие общих законов и прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания.

    Государственным органом по управлению благотворительностью в Российской империи была «Собственная е. и. в. канцелярия по учреждениям имп. Марии». Хоть она и не занималось вопросами административного управления, все же относилось к высшим административным учреждениям.

    В целом ведомство учреждений Императрицы Марии имело в своём заведовании и на своём попечении свыше 500 благотворительных и воспитательных заведений, из которых 104 содержались на средства ведомства.

    Особое положение в системе государственного управления занимал, созданный в мае 1905 года, Совет Государственной Обороны. Он создавался как надведомственный и внеправительственный орган, призванный координировать деятельность военного и морского ведомств и согласовывать ее с внешнеполитическим курсом государства.

    «…Совет государственной обороны оказывался органом, стоящим над всем правительственным аппаратом самодержавия, его председатель входил в кабинет, а затем в совет министров, все ведомства обязаны были представлять в СГО проекты всех предположений, министр иностранных дел был обязан согласовывать с СГО всякий дипломатический шаг правительства. Таким образом, в СГО решались как оборонные вопросы (как локального, технического уровня, так и стратегического масштаба), так и вопросы внешней и внутренней политики государства…».⁹

    Однако Совет государственной обороны просуществовал довольно не долго, и в 1909 году был упразднен вместе с Главным Управлением Генерального Штаба, как не нужный и «тормозящий» деятельность военного министерства орган.

3. Высшие судебные учреждения

    Хотя Сенат считался высшим административным органом, его Уголовный кассационный департамент и Гражданский кассационный департамент занимались судебными вопросами.

    В уголовном кассационном департаменте рассматриваются по существу дела о преступлениях по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образовывались общие присутствия (собрания), для рассмотрения различного рода дел и жалоб. Для дел по надзору за судебными местами и должностными лицами судебного ведомства учреждено соединенное присутствие первого и кассационных департаментов. Для пересмотра судебных решений губернских присутствий было образовано соединенное присутствие первого и гражданского департаментов, или уголовного департамента, в зависимости от принадлежности дел.

4. Центральные органы государственного управления

    Министерства были главными органами управления. Во главе министерства стоял министр с товарищем (заместителем). При министре работал совет и канцелярия. Рабочими органами министерства были департаменты, состоящие из отделений, которые делились на столы.

    Министры назначались царем, и были ответственны только перед монархом. К началу XX в. существовало 11 министерств: военное, морское, финансов, торговли и промышленности, юстиции, иностранных дел, народного просвещения и другие.

    «Министры послушно скрепляли своими подписями указы царя и не хотели сотрудничать с Думой, возглавляемой кадетами, считали ее «пристанищем еврейского мракобесия», полагая, что она не имеет поддержки в обществе.  Сильнее всех было Министерство внутренних дел, ведавшее общей и секретной полицией, цензурой, православными исповеданиями и местной администрацией. Министру подчинялись губернаторы и уездные чиновники; к концу XIX в. в России было 97 губерний по 10—15 уездов в каждой. В годы революции правительство усилило роль карательных органов, особенно полиции и жандармерии. В соответствии с утвержденным в феврале 1907 г. положением в стране была создана широкая сеть специальных охранных отделений, которые подчинялись департаменту полиции. Охранное отделение включало канцелярию, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел».¹⁰

    МВД Российской империи сосредотачивало  в своих руках самые разнообразные  задачи, как полиции безопасности, так и полиции благосостояния. Осуществляло административно-распорядительные функции в сферах государственной безопасности, общественной безопасности, охраны правопорядка, руководства местными органами власти, борьбы с преступностью, охраны мест лишения свободы, разрешительной системы, цензуры в средствах массовой информации и книгоиздания.

    В структуре МВД были основные департаменты. Департамент общих дел в основном занимался инспекцией личного состава, вопросами о правах состояния, дела по дворянским выборам, заведовал архивной частью всего министерства. Департамент полиции сосредотачивал в себе главное заведование делами общей полиции; ему подчинялись все полицейские органы в государстве. Основными службами этого департамента являлись сыскные и охранные отделения. Хозяйственный департамент ведал дела по народному продовольствию, общественному призрению, городскому общественному управлению и земскому хозяйству, по утверждению церковных обществ, братств и попечительств, по разрешению учёных съездов и многое другое. Так же в составе хозяйственного департамента входил особый страховой отдел со страховым комитетом. Департамент духовных дел иностранных исповеданий ведал дела вероисповеданий других религий.

    Помимо  департаментов в состав МВД входили: совет министра, образованный на общем основании; главное управление почт и телеграфов; главное управление по делам печати; земский отдел, медицинский совет; ветеринарное управление; статистический совет и центральный статистический комитет; техническо-строительный комитет; и канцелярия министра.

    Особое  положение МВД среди других министерств  обуславливается не только многочисленностью, разнообразием и важностью его функций, но и тем обстоятельством, что оно ведает, прежде всего, полицию, а осуществление всех распоряжений правительства, к какому бы министерству оно ни относилось, совершалось, по общему правилу, полицией.

    Министерство иностранных дел ведало отношениями с иностранными государствами. Функции его предусматривали политические сношения с иностранными правительствами, покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам, ходатайство о законной защите русских подданных по делам их за границей, содействие удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России.

    Министерство  юстиции занималось вопросами судебного управления. Министру юстиции вверено наблюдение за правильностью действий всех судебных мест в Империи, за исключением духовных, военных и морских.

    Министерство  финансов ведало всеми вопросами финансовой и экономической политики государства. Во главе управления стоял министр финансов с двумя товарищами. При министре состоят совет, чиновники особых поручений, юрисконсульт и канцелярия, разделенная на две самостоятельные канцелярии. В составе министерства был: департамент таможенных сборов; департамент окладных сборов; департамент железнодорожных дел, при котором состоят тарифный комитет и совет по тарифным делам; департамент государственного казначейства; департамент торговли и мануфактур; главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей, разделенное на два отдела. Отдел неокладных сборов, ведающий неокладные сборы и отдел казенной продажи питей.

    Главным учреждением по управлению казенной промышленностью, надзору за частной промышленностью и торговлей было Министерство торговли и промышленности. Оно было образовано указом 27 октября 1905 г. В его состав перешли из министерства финансов учреждения по части торговли и промышленности и по горной части, совет по тарифным делам, тарифный комитет и департамент железнодорожных дел, за исключением отделений, ведающих финансовые расчеты казны с железнодорожными обществами. В состав нового министерства было включено также Главное управление торгового мореплавания и портов.

    Наукой  и народным просвещением в Российской империи занималось Министерство народного просвещения. В состав его центральных учреждений входили Совет министра, Департамент народного просвещения, Департамент общих дел, Ученый комитет, а также Управление пенсионных касс народных учителей и учительниц, юрисконсультская часть, Постоянная комиссия народных чтений и другие учреждения. Для того чтобы справиться с вопросами управления системой высшего образования в марте 1916 в МНП были созданы Совет по делам высших учебных заведений и межведомственный Совет по делам профессионального образования.

    Департамент народного просвещения являлся высшим совещательным органом в МНП, был наделен главным образом административно-распорядительными функциями. Департамент общих дел занимался делами по личному составу, составлением финансовых смет, статистическими вопросами. В ведении Ученого комитета находилось рассмотрение учебных программ, оценка содержания учебников, проекты уставов учёных обществ, отчеты лиц, имевших особые поручения по МНП. Особый отдел при комитете ведал рассмотрением книг, рекомендующихся для народного чтения.