Законотворчество в Белой России

Историк С. Волков пишет, что «в целом дух белых  армий был умеренно-монархическим», при этом Белое движение не выдвигало монархических лозунгов. А. И. Деникин отмечал, что громадное большинство командного состава и офицерства его армии были монархистами, при этом он же пишет, что собственно офицерство политикой и классовой борьбой интересовалось мало, а в основной своей массе оно являлось элементом чисто служилым, типичным "интеллигентным пролетариатом". Историк Слободин предостерегает рассматривать Белое движение в качестве партийного монархического течения, так как никакая монархическая партия не возглавляла Белое движение⁷.

Белое движение в общем тяготело к кадетским  общественно-политическим ценностям  и именно взаимодействие кадетов  с офицерской средой определило как  стратегические, так и тактические  установки Белого движения.

Как отмечал  генерал А. И. Деникин: «Добровольческая армия желает опираться на все государственно мыслящие круги населения. Она не может стать оружием какой-либо одной политической партии или организации».

Белые использовали лозунг «Законность и порядок!»  и рассчитывали дискредитировать этим власть своих противников, одновременно укрепляя восприятие себя народом как спасителей Отечества. Усиление беспорядков и накала политической борьбы делало аргументы белых вождей более убедительными и приводило к автоматическому восприятию белых как союзников той частью населения, что психологически не принимала беспорядки.

Участник Белого сопротивления, а впоследствии —  его исследователь — генерал  А. А. фон Лампе свидетельствовал, что лозунги большевистских лидеров, игравших на низменных инстинктах толпы, вроде «Бей буржуев, грабь награбленное», и говоривших населению, что каждый может взять всё, что угодно, были бесконечно более притягательны для пережившего катастрофическое падение нравов в результате 4-летней войны народа, нежели лозунги белых вождей, говоривших, что каждому причитается лишь то, что положено по закону⁸. «Но, если бы белогвардейцы догадались выбросить лозунг «Кулацкого царя», — мы не удержались бы и двух недель» - писал Троцкий⁹.

Белые вожди  мыслили будущее устройство России как демократического государства в его западноевропейских традициях, адаптированное к реалиям российского политического процесса. Российская демократия должна была базироваться на народовластии, ликвидации сословного и классового неравенства, равенства всех перед законом, зависимости политического положения отдельных национальностей от их культуры и их исторических традиций¹⁰. Так Верховный Правитель России адмирал А. В. Колчак утверждал, что: «Новая свободная Россия будет создана на единении правительственной власти с народом». 

А Главнокомандующий  В. С. Ю. Р. генерал А. И. Деникин писал, что после неизбежной, но кратковременной борьбы разных политических течений в России установился бы нормальный строй, основанный на началах права, свободы и частной собственности¹¹.

Резюмируя анализ политических и идеологических моделей, предлагаемых белыми правителями, историк и исследователь Белого движения и Гражданской войны В. Д. Зимина пишет: «Неизменным было одно — Белое движение представляло собой альтернативный большевистскому процесс вывода (спасения) России из многостороннего имперского кризиса путём соединения мировых и отечественных традиций политического, социально экономического и культурного развития. Иными словами, вырванная из рук большевизма и демократически обновлённая Россия должна была остаться «Великой и Единой» в сообществе развитых государств мира».

Глава 2. Законотворческий процесс в Белой России

Эффективность законодательства как  регулятора общественных отношений  зависит, как известно, в первую очередь  и главным образом от законодателя. Данным термином могут обозначаться либо все граждане страны, составляющие законодательный корпус, либо их представители, образующие коллегиальный орган государства, осуществляющий законодательную власть (парламент). Законодателем могут быть также и единоличный орган государства, его глава. Это или монарх, или диктатор.

Юридическая сила актов, изданных названными субъектами правотворчества, определяется не только их высоким статусом. Закон  обладает высшей юридической силой  благодаря также и особой процедуре его принятия.  
В теории правотворчества обычно выделяют следующие стадии законотворческого процесса: законодательная инициатива, рассмотрение проекта закона, отклонение или принятие за основу, доработка, принятие закона и введение его в действие.

Законодательная практика, однако, многообразнее  и богаче теоретических представлений. Более того, в истории России существовали периоды, когда не только закон, но даже и законодатель могут быть признаны таковыми с некоторыми оговорками и уточнениями.

Именно таким периодом были годы Гражданской войны. В 1918 - 1920 гг. и  красные, и белые, не обладая ни политической, ни тем более юридической легитимностью, устанавливали общеобязательные правила, несоблюдение, тем более нарушение, которых влекло юридическую ответственность вплоть до смертной казни. При этом большевики откровенно и прямо заявляли о том, что представляемая ими власть есть не ограниченная законом диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства.

В свою очередь лидеры противобольшевистского движения были убеждены в том, что этой диктатуре может успешно противостоять, и сломит ее в вооруженной схватке только власть, столь же сконцентрированная и энергичная. Однако в отличие от большевиков они полагали необходимым установить диктатуру не класса или классов, а отдельной личности.  
Были среди противников большевизма и те, кто считал, что лишь демократические институты, только укрепление и развитие народовластия способны обеспечить победу над советской властью, но никак не единоличная диктатура.

За годы гражданской войны в пределах современной России на ее окраинах возникло около 10 государственных образований и чуть больше разного рода правительств¹².

Непосредственное управление населением осуществлялось через созданную систему центральных и местных органов и учреждений. Основное звено этой системы именовалось правительством либо имело статус правительства. Данная система, как правило, закрепляла и реализовывала режим политической власти. Условия военного времени, междоусобной борьбы обусловили доминирующее, а подчас исключительное, положение органов, осуществляющих принудительные функции: вооруженных сил, правоохранительных органов, уголовно-исполнительных учреждений.

Издававшиеся органами власти веления в форме законов, постановлений, указов имели обязательную силу для всего населения. Правовые формы организации жизни населения, проживавшего на контролируемой противниками большевиков территории, использовались достаточно активно. Нередко требования правовых норм проводились в жизнь с помощью органов исполнительной власти, а также органов, осуществлявших карательные функции.

Процесс становления и укрепления антисоветских государственных образований регулировался соответствующими нормативно-правовыми актами. Содержание последних не только раскрывает специфику формирования государственности в отдельных регионах страны, тенденции, которые выявились в период гражданской войны в этой области, но и помогает установить юридическую природу власти, пришедшей на смену Советам.

Наряду с правовыми актами важное, а подчас и решающее, значение для определения юридической природы власти, пришедшей на смену Советам, имели ее источники и способы легитимизации. Практически везде, за исключением отдельных уездов Сибири, власть белых установилась вооруженным путем. Тем не менее, она получила поддержку и признание значительной части местного населения.

В ходе Гражданской войны единоличная диктатура утвердилась на большей части территории, занятой белыми. Ее организационно-правовой формой являлись на Востоке страны - Верховный правитель России, на Юге - Главнокомандующий вооруженными силами Юга России. И только в казачьих областях - на Дону и Тереке - функционировали институты демократии, а на Кубани образовалась парламентско-президентская республика.

§ 1. Казачьи республики Дона и Кубанский край

Если на Востоке России и в Северной области антисоветская власть утверждалась как власть гражданская, но с помощью вооруженной силы, а источником ее легитимности выступало Всероссийское Учредительное Собрание, то на Юге страны происходили более сложные процессы. В частности, в казачьих областях легитимность власти обеспечивалась демократическими институтами, сформированными посредством выборов. Например, на Кубани даже в самый трудный период — весной 1918 г. — продолжали существовать государственные органы, созданные еще до октября 1917 г.: Краевая рада, Законодательная рада, Краевое правительство.

Предпосылки к образованию государственности  на юге России (Дон, Кубань) появились задолго до гражданской войны. Область Кубанского войска управлялась по Учреждению особенному. По существу, Кубань уже в монархической России обладала особым статусом. Также необходимо особо отметить, что государственность «белой» России существовала, главным образом, на той части территории страны, которая не знала крепостного права

Февральская революция укрепила автономное положение Кубани в составе Российского государства и демократические начала формирования областных органов власти. Наряду с выборным Войсковым Атаманом весной 1917 года стала функционировать Кубанская Краевая Рада. Выборной была и местная власть: отдельские, станичные и хуторские атаманы и сельские старосты.

Октябрь 1917 года объективно ускорил  процесс становления государственности  на Кубани, обретения данным регионом государственного суверенитета. Так, 8 ноября 1917 года Войсковой Атаман издал приказ по Кубанской области в связи с тем, что комиссар Временного правительства, свергнутого в результате вооруженного восстания в Петрограде, сложил свои полномочия. Войсковой Атаман объявил захват власти большевиками преступным и изменческим и принял на себя осуществление государственной власти в Кубанской области до восстановления власти Временного правительства и порядка в России.

 В дальнейшем борьба с  Советской властью и формирование  государственности протекали параллельно,  будучи теснейшим образом взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Крупным достижением кубанцев в  деле государственного строительства явилось принятие 5 декабря 1918 года Кубанской Чрезвычайной Краевой Радой Временного положения об управлении Кубанским краем. Названный акт стал Основным Законом Кубани, своего рода Конституцией.

Основные принципы организации  государственной власти были сформулированы в вводной части Временного положения и объявлены от имени кубанского казачества, горцев и коренного населения сел и городов края.

Этими принципами были: народный суверенитет, народовластие, республиканская форма правления, федеративное устройство воссоздаваемого Российского государства. Кубань — субъект федерации.

Исключительно важное значение, особенно в условиях гражданской войны, имел 1 раздел «Конституции». Он устанавливал границы государственного образования, получившего официальное название — Кубанский край. Территория края определялась границами бывшей области Кубанского войска. Тем самым сохранялась историческая связь, обеспечивались новизна и преемственность в политическом развитии Кубани.

«Конституция» закрепила государственный строй Кубанского края, основанный на принципе разделения властей.

Носителем законодательной власти являлись Краевая и Законодательная Рады, а исполнительной — Войсковой Атаман и Кубанское краевое правительство.

Краевая Рада не была постоянно действующим органом, но являлась важнейшим элементом, основой формирующейся системы парламентаризма. Она созывалась для решения определенного круга вопросов, указанных в статье 11 «Конституции».

Текущее законодательство осуществляла Законодательная Рада. Согласно статье 15 Временного положения, она избиралась на основании особого закона, который надлежало принять Краевой Раде.

Судебная власть осуществлялась независимыми судами. Судебные решения и приговоры выносились именем закона.

В «Конституции» были прописаны порядок формирования, состав и компетенция высших органов власти Кубанского края, механизм их взаимодействия, система сдержек и противовесов.

Согласно статье 10, компетенция Краевой Рады и порядок ее формирования определялись особым законом, который должна была принять она сама. Созывался данный орган для:

• избрания Войскового Атамана (т.е. главы государства);
• рассмотрения и утверждения законов, вносящих изменения в основные положения об управлении краем, т.е. «Конституцию»;
• рассмотрения вопросов, вносимых: а) Войсковым Атаманом; б) Законодательной Радой, по постановлению двух третей всех ее членов; в) самой Краевой Радой во время ее сессии.

Краевая Рада созывалась Войсковым Атаманом по его инициативе или по решению Законодательной Рады, принятому большинством в две трети всех ее членов.

Законодательная Рада избиралась на три года на основании особого закона, который, как уже отмечалось, должна была принять опять-таки Краевая Рада.