Законотворчество в Белой России

Законодательная Рада осуществляла законодательную деятельность по всем вопросам, не отнесенным к ведению Краевой Рады. Она обладала правом законодательной инициативы, но могла поручить краевому правительству разработку соответствующих законопроектов на принятых ею основаниях. В компетенцию Законодательной Рады входило также рассмотрение и утверждение краевого бюджета, утверждение проектов правительственных займов, определение ежегодного контингента лиц, подлежащих призыву на военную службу, утверждение договоров, заключаемых с другими государствами, государственными образованиями и областями. Законодательная Рада осуществляла парламентский контроль за деятельностью Кубанского краевого правительства, к которому могла направить запросы и вопросы, т.е. обладало правом интерпелляции.

Верховенство законодательной (представительной) власти обеспечивала «Конституция» в целом и особенно ее статьи 38, 55 и 56. Согласно статье 38 Войсковой Атаман избирался Краевой Радой. Статья 55 устанавливала солидарную ответственность правительства перед Законодательной Радой. Статья 56 гласила: «Вотум недоверия, принятый в Законодательной Раде простым большинством голосов, влечет за собою отставку правительства».

Комплекс норм Временного положения гарантировал неприкосновенность законодательной власти. В частности, статья 28 содержала положение о том, что всякое лицо, посягнувшее на свободу и независимость Краевой и Законодательной Рады, отвечает как за тягчайшее государственное преступление.

Члены Краевой и Законодательной Рады обладали парламентской неприкосновенностью. За мнения, высказываемые при исполнении своих обязанностей, они не несли ответственность ни в общеуголовном порядке, ни в порядке частного обвинения. Без разрешения соответствующего представительного собрания народные избранники не могли подлежать личному задержанию или судебному преследованию, за исключением случаев задержания на месте преступления.

Безусловно, прочность политических позиций органов народного представительства, истинное их положение в системе власти определялись не только и даже не столько Временным положением, а и отношением населения края, возможностью кубанцев участвовать в формировании государственной политики. В этой связи представляется важным отметить тот факт, что права кубанцев, включая избирательные, были гарантированы законом. Уже в августе 1918 года, т.е. вскоре после освобождения столицы Кубани г. Екатеринодара от большевиков, вышел закон «Об ограждении свободы выборов в Чрезвычайную Кубанскую Краевую Раду». Разработчики указанного акта взяли за основу Закон «О нарушении свободы и правильности выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений» Свода Законов Российской империи в редакции 1906 года.

Связь депутатов с населением, влияние последнего на решения Краевой Рады обеспечивались посредством наказов избирателей.

По данным А.И. Деникина, 60% депутатов Кубанской Краевой Чрезвычайной Рады составляли рядовые казаки и крестьяне¹³.

В свою очередь, законодательная власть стремилась не просто обеспечить себе поддержку со стороны населения края, а внести умиротворение, особенно необходимое в условиях смуты, в его ряды. С этой целью Законодательная Рада приняла ряд актов, в том числе постановление от 1 августа 1919 года «Об амнистии». Амнистия, однако, не распространялась на сторонников Советской власти и на лиц, совершивших насильственное посягательство «по отношению к Кубанскому краю, союзным государственным образованиям, а также местностям, подчиненным Главному командованию вооруженных сил на юге России:

— на изменение  существующего образа правления;

— на отторжение каких-либо частей территории;

— на смещение органов Верховной власти;

— на лишение  ее возможности осуществлять свои функции».

Верховенство  законодательной (представительной) власти, однако, не означало установление в  Кубанском крае режима «абсолютного парламентаризма». Войсковой Атаман и краевое правительство обладали широкими властными полномочиями.

Кубанский Войсковой Атаман являлся главою Кубанского края и кубанского казачьего войска. Ему, как главе края, были подчинены все краевые военные силы¹⁴.

Войсковой Атаман «приглашал» председателя краевого правительства и назначал членов последнего из лиц, предложенных ему председателем правительства. Он обладал правом относительного вето и правом законодательной инициативы, назначал на все военные и гражданские должности.

На  основании статьи 45 Войсковой Атаман издавал указы о созыве или перерыве сессии Законодательной Рады по своей инициативе или по ее постановлению. В то же время его акты нуждались в контрассигнации председателя правительства или отдельных его членов.

Правительство во время отсутствия занятий Законодательной Рады, в случае чрезвычайной к тому необходимости, пользовалось правом издания законов, подлежавших утверждению Войсковым Атаманом.

Временное положение об управлении Кубанским краем содержало нормы, устанавливавшие уголовную ответственность Войскового Атамана, членов правительства и Законодательной Рады в случае нарушения ими «Конституции» и совершения тяжких государственных преступлений.

Опасность для кубанской государственности, однако, исходила не от должностных лиц — хотя она, безусловно, имела место, — а от Советской России и от Добровольческой армии А.И. Деникина¹⁵.

В отличие от кубанцев жители Донской области выборное начало, являвшееся неотъемлемым элементом организации управления Донского войска, использовали для установления авторитарного режима. У истоков государственности, созданной донскими казаками, стоял «Круг спасения Дона» — общее собрание членов временного донского правительства, созданного в ходе начавшейся борьбы с Советской властью, делегатов от станиц и войсковых частей. Работа «Круга» проходила с 28 апреля по 5 мая 1918 г. К этому времени от большевиков были освобождены лишь 10 из 252 станиц Войска Донского¹⁶.

«Круг» провозгласил себя верховной властью в области и после завершения сессии передал ее избранному Войсковому Атаману — генералу П.Н. Краснову. «Круг» принял «Конституцию» — законы, на которых основывался государственный строй Всевеликого войска Донского и порядок управления. По свидетельству П.Н. Краснова, эти законы представляли почти полную копию основных законов Российской империи¹⁷.

В соответствии с «Конституцией» Войсковой Атаман являлся полновластным органом, обладал широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. Ему принадлежала власть управления «во всем ее объеме» в пределах всего Всевеликого войска Донского. Атаман формировал правительство — совет управляющих отделами, назначал его председателя.

Прерогативой Атамана являлось объявление военного, осадного и исключительного положений. Будучи верховным вождем Донской армии и Флота, он обладал широкими полномочиями в военной области. Основные акты, издаваемые атаманом, — приказы и распоряжения — скреплялись председателем Совета, управляющими отделами.

Атаман являлся участником законотворческого процесса, носившего упрощенный характер. Проекты законов разрабатывались в соответствующих управлениях, проходили обсуждение в Совете управляющих и после одобрения последними утверждались Атаманом.

Статус правительства — Совета управляющих отделами — и его место в системе органов государственной власти также определялись законами, принятыми «Кругом спасения Дона». На правительство возлагалось направление и объединение действий отдельных ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления. Председатель Совета управляющих и управляющие были ответственны перед Атаманом, а после созыва Большого войскового круга — перед последним за общий ход войскового управления.

Председатель Совета и управляющие могли быть привлечены к гражданской и уголовной ответственности за преступления по должности.

Особое место в системе власти Всевеликого войска Донского занимал Большой войсковой круг — представительный государственный орган. Прерогативой «круга» были выборы Войскового Атамана, принятие конституции, внесение изменений в ее текст.

Так, в августе 1918 г. Большой войсковой круг заслушал отчет Атамана П.Н. Краснова и на альтернативной основе вновь избрал его на эту должность.

Если кубанцы выступали за федеративное устройство страны, то донские казаки создавали свою республику впредь до освобождения всей страны, поддерживали лозунг «Единая и Неделимая Россия».

Благодаря реализации принципа властей, а главное – активному участию населения через своих представителей в разработке законопроектов, законодательство Кубанского края и Казачьих республик Дона приобрело следующую характерную особенность: оно было направлено не на разжигание Гражданской войны, а на ее прекращение, на умиротворение края и страны в целом.

§ 2. Диктатура генерала Деникина

Особым источником власти на юге России, инициатором воссоздания российской государственности выступала Добровольческая армия. Возникнув в конце 1917 г., она, однако, вплоть до лета 1918 г. не имела своей территории. Армия вела упорные бои с красными на Дону и Кубани. Лишь в начале августа она сумела закрепиться в Ставропольской и Черноморской губерниях и приступила к созданию гражданской администрации. Верховный руководитель Добровольческой армии генерал M.B. Алексеев принял на себя функции Верховной власти.

При Верховном руководителе Добровольческой армии было создано Особое совещание, выполнявшее функции правительства. Согласно Положению об Особом совещании (принято в августе 1918 г.) в его компетенцию входили разработка всех вопросов, связанных с восстановлением органов государственного управления и самоуправления, обсуждение и подготовка временных законопроектов по всем отраслям государственного устройства и т.д.

Особое совещание объединяло органы отраслевого управления - отделы (их было одиннадцать), в том числе государственного устройства, внутренних дел, юстиции, народного просвещения и контроля. Отделы возглавлялись управляющими, назначавшимися Верховным руководителем армии. Управляющие обладали правом законодательной инициативы по вопросам своего ведомства. Подготовленные ими законопроекты вносились на рассмотрение Особого совещания с разрешения председателя последнего¹⁸.

Председателем Особого совещания являлся Верховный руководитель Добровольческой армии генерал М.В. Алексеев.

Смерть генерала М.В. Алексеева, наступившая 25 сентября 1918 года, внесла кардинальные изменения в конструкцию власти. Заместитель Верховного руководителя Добровольческой армии, командующий армией генерал-лейтенант А.И. Деникин принял звание Главнокомандующего Добровольческой армией, объединив власть командования и управления. Эти два события прервали процесс институционализации верховной власти, имевшей своим источником армию, но становившейся суверенной по отношению к ней.

Став единоличным диктатором Деникин отказался признать Уфимскую Директорию (Временное всероссийское правительство) «всероссийской властью как ответственную и направляемую Учредительным собранием первого созыва, возникшим в дни народного помешательства…»¹⁹

Деникин, формируя систему управления территорией, занятой армией, опирался, учитывая настроения большинства добровольцев, на монархически настроенных и правокадетских деятелей.

Возникшая после 25 сентября 1918 года система власти была юридически закреплена «Конституцией» — «Временным положением об управлении областями, занимаемыми Добровольческой армией» и «Положением об Особом совещании при Главнокомандующем вооруженными силами Юга России». «Конституция» разрабатывалась еще при жизни М.В. Алексеева. Данный факт нашел свое отражение в том, что в тексте «Временного положения ...» называлась занимаемая им должность — Верховный руководитель Добровольческой армией. Однако в связи с болезнью М.В. Алексеева и близкой его кончиной рядом в скобках указывалось - «Главнокомандующий Добровольческой армией». Тем самым готовилась преемственность власти.

При разработке «Конституции» в ее основу были положены принципы, сформулированные А.И. Деникиным. Основным был принцип — власть Верховного руководителя (Главнокомандующего) временная, но неограниченная, по существу своему есть неограниченная диктатура.

Согласно «Конституции» (она была утверждена уже А.И. Деникиным), вся полнота государственной власти в областях, занимаемых Добровольческой армией, принадлежала ее Верховному руководителю (Главнокомандующему). При нем для содействия в делах законодательства и управления состояло Особое совещание, обладавшее полномочиями совещательного органа. Однако жизнь раздвигала узкие рамки алексеевского «Положения», заставляла Деникина наделять Особое совещание всеми функциями исполнительной и законодательной власти. Генерал не мог отрешиться от старой, до него созданной при царизме системы управления государством. Поэтому Особое совещание стало совмещать функции Совета министров и государственного совета. Председатель Особого совещания тоже назначался Верховным руководителем.

На его обсуждение поступали все законопроекты, все правительственные мероприятия общегосударственного значения, предложения о замещении главных должностей высшего и местного управления.

Давая указания по кардинальным вопросам внешней и внутренней политики, утверждая все решения Особого совещания, Деникин держал правительство под жестким контролем. «Министры не имели права без согласия Деникина вносить на обсуждение Особого совещания проекты законов. Вспоминая заседания которые проходили под руководством Деникина, его соратник Лукомский отмечал авторитарный стиль деникинского руководства. Свое мнение по обсуждаемым вопросам Деникин считал единственным верным, и «добиться  даже частичных уступок» с его стороны было трудно²⁰.