Законотворчество в Белой России

На обсуждение Особого совещания поступали все законопроекты, все правительственные мероприятия общегосударственного значения, предложения о замещении главных должностей высшего и местного управления.

Положение об Особом Совещании различало постановления, имеющие "значение закона", и постановления, "относящиеся к порядку управления". Первые подлежали опубликованию в общем порядке через Отдел законов, вторые - лишь в случае указания на то в постановлении Особого Совещания. Однако на практике разграничить закон и правительственное распоряжение не представлялось возможным, о чем и заявил управляющий Отделом законов К.Н. Соколов на одном из заседаний Особого Совещания. При существующем в компетенции Особого Совещания смешении функций законосовещательных и правительственных установить единый порядок издания законов, подчеркнул К.Н. Соколов, невозможно. Он предложил преобразовать Особое Совещание в Совет министров и создать специальное учреждение для предварительного рассмотрения законодательных предположений. Однако А.И. Деникин отказался вносить какие-либо изменения в существующую конструкцию власти²¹.

Изданные Верховным руководителем (Главнокомандующим) законы подлежали скрепе — контрассигнации — председателя и всех наличных членов Особого совещания. Указы общегосударственного значения скреплялись председателем Особого совещания и управляющими отделов, к предметам, ведения которых данное дело относилось. Управляющие отделами пользовались правами министров²².

Конструкция власти, закрепленная «Временным положением...», воспроизводила существовавшую в России до 1905 года, то есть в период абсолютной монархии. При разработке названного конституционного акта определенно были использованы «Положение о полевом управлении войск», Свод Законов (т. 1, ч. 2), издание 1892 года. Раздел 2 «Конституции», в котором были закреплены права и свободы граждан, своей основой имел Основные государственные законы в редакции 23 апреля 1906 года.

«Конституцию» разработали юристы, члены партии народной свободы, главным образом — К.Н. Соколов. Закрепленная ею система власти — единоличная диктатура — была одобрена Всероссийским национальным центром, который объединял представителей либерально-демократических и либерально-консервативных партий, прежде всего партии народной свободы²³.

26 декабря 1918 года генерал А.И. Деникин, по соглашению с атаманами казачьих войск Донского и Кубанского, вступил в командование всеми вооруженными силами, действовавшими на юге России. В связи с этим он стал носить звание «Главнокомандующий Вооруженными Силами на Юге России» - ВСЮР.

Система власти, представляемая А.И. Деникиным, отстаивавшаяся им и Добровольческой армией форма государственного устройства — «Единая и Неделимая Россия», то есть унитарное государство, стали причиной разногласий и конфликтов с государственными образованиями, возникшими на юге России, и прежде всего с руководством Кубанского края. Эти разногласия и конфликты, достигшие особой остроты осенью 1919 года, подрывали единство антибольшевистских сил.

Итак, в процессе становления государственности на окраинах России, развертывавшейся в острой, вооруженной борьбе с Советской властью, отчетливо выявились демократическая и авторитарная тенденции. Реализация той или иной в масштабах страны зависела от того, носителем какой из них выступает регион, способный объединить возникшие государственные образования и привести к победе противобольшевистское движение.

Таким образом, на юге страны, установилась безграничная диктатура в лице Главнокомандующего Деникина. «Конституция» и положение об Особом совещании в полной мере обеспечивали воплощение воли диктатора и в законотворческом процессе, и в издаваемых от его имени нормативно-правовых актов. Законодательство Деникина не обладало необходимой устойчивостью и эффективностью, потому как обеспечивало интересы лишь отдельных социальных групп.

§ 3. Верховный правитель России

18 ноября 1918г. жители Омска увидели  расклеенные по всему городу  листовки с портретом адмирала  Александра Васильевича Колчака, это было «обращение к населению России», сообщавшее о свержении Всероссийского временного правительства (Директории) и о том, что Совет Министров принял всю полноту власти и передал ее адмиралу Русского флота Александру Колчаку. Под текстом листовки стояла подпись: Верховный правитель адмирал Колчак.

Основной особенностью власти Верховного правителя до признания А.В. Колчака главой Российского государства Главнокомандующим вооруженными силами на Юге России являлся региональный ее характер. Признание состоялось только 30 мая 1919 года и было юридически оформлено приказом А.И. Деникина за № 145.

До этого дня между А.В. Колчаком и А.И. Деникиным существовала неформальная договоренность, содержание которой было сформулировано в письме адмирала, направленном на Юг России в начале января 1919 года. В письме предлагалось решение вопроса о единстве власти. Суть предложения была следующей. Вопрос о единстве власти должен быть решен в зависимости от политического значения Сибирской правительственной власти и той, которую возглавляет А.И. Деникин. В качестве основы для решения названного вопроса, то есть, кто станет главой Российского государства, должны были явиться стратегическое положение армий, подчиненных Колчаку и Деникину, территория и общее политическое ее состояние А.В. Колчак был вынужден конкурировать не только с Советом Министров, но и А.И. Деникиным.

В советской литературе переворот  в Омске 18 ноября объявлялся безоговорочно  «колчаковским». Сведения, имеющиеся  сегодня в распоряжении исследователей, опровергают версию о личном участии адмирала в подготовке заговора. Об этом говорят лично и выступления на процессе в Омске в мае 1920г. участников заседания совета министров 18 ноября членов правительства Л.Н. Шумиловского и  Г.А. Краснова, генерала А.Ф. Матковского, и дневниковые записи премьера П.В. Вологодского, главного дирижера послепереворотного заседания 18 ноября, и заявление Г.К. Гинса: « Могу также с уверенностью сказать, что о перевороте ничего не знал и Колчак²⁴.

Совет министров пришел к единогласному заключению, что ему «надо взять всю полноту власти в свои руки, а затем передать ее избранному ею одному лицу – «диктатору».

В Омске считали, что режим военной  диктатуры вместо эсеровской Директории позволит России победить и внутренних и внешних врагов. Первым и немедленным результатом переворота стал открытый переход бывших союзников – эсеров на сторону врага. Таким образом, Колчак, как и лидеры белого движения в других регионах. Оказались пред лицом единого социалистического фронта большевиков и эсеров.

Сущностной характеристикой власти, утверждавшейся на Востоке России в результате государственного переворота 18 ноября 1918 года, являлось отсутствие четкого определения объема полномочий Верховного правителя. «Положение о временном устройстве государственной власти в России» объем полномочий обозначало термином «верховная государственная власть».

Обладание всей полнотой государственной  власти позволяло диктатору, с одной  стороны, принимать к рассмотрению любой вопрос, с другой осуществлять свои полномочия в дискреционном порядке, то есть по собственному усмотрению.

В программной речи, произнесенной 28 ноября 1918 года, А.В. Колчак назвал следующие  свои основные функции и задачи как  Верховного правителя: строительство  вооруженных сил, организация успешной борьбы с большевизмом, объединение усилий антисоветских государственных образований, внешняя политика.

Законодательная деятельность в этом перечне не фигурировала. Между тем в России традиционно конституционно-правовая мысль и практика в содержание «верховной власти», прежде всего, включали совокупность прав ее носителя в осуществлении законодательной власти. Однако А.В. Колчак определенно не считал законотворчество приоритетной для себя задачей, предоставляя Совету Министров возможность проявить себя в данной области. Несомненно, что Совет Министров, устраняя Директорию, стремился к тому, чтобы обладать всей совокупностью прав в осуществлении законодательной власти. Совет Министров, совершив государственный переворот, добился того, чего не имел при Директории, но обладал как Временное Сибирское правительство правом законодательствовать.

Колчак был консерватором по природе. Он не имел политического опыта и, как военный человек, питал отвращение к парламентским процедурам и демократическим ценностям. Он признавался, что не верит ни в съезды, ни в совещания, а верит только в танки, которых никак не мог получить от союзников, в заем, который бы исправил финансы, в мануфактуру, которая ободрила бы деревню. «А законы все таки ерунда, - говорил он. – Не в них дело. Если мы потерпим новые поражения, никакие реформы не помогут, если начнем побеждать, сразу и повсюду обретем опору»²⁵.

Осуществление Верховным правителем законодательной власти, по существу, свелось к санкционированию законопроектов, одобренных Советом Министров. А.В. Колчак фактически не пользовался правом законодательной инициативы, хотя с его именем связано аграрное законодательство, и, видимо, не участвовал в редактировании законопроектов. Крайне редко он пользовался правом вето.

Уверовав в то, что винтовка и танк рождают сильную власть, Колчак создал в Омске милитаристскую модель управления Сибирью. Во главе находился Верховный правитель и Верховный главнокомандующий адмирал Колчак с диктаторскими полномочиями. Он управлял с помощью указов. При нем находился Совет, или «звездная палата», состоявший из председателя совета министров и министров иностранных дел, внутренних дел, финансов и военного министра. Это была верхняя палата по управлению страной, где обсуждались внешнеполитические и военные вопросы, иностранной помощи, агитацией в пользу Омского правительства. Эти и важнейшие вопросы осуществлялись верхней палатой в порядке верховного управления.

Все вопросы войны – а это  было главное направление деятельности Колчака – он проводил через Ставку, то есть начальника штаба верховного главнокомандующего и собственно штаб. Это огромное военное учреждение охватывало все отрасли военного управления на фронте и территориях военных действий, а так же и в тылу. Командующие войсками подчинялись начальнику штаба, а не военному министру. Эта важнейшая сфера деятельности полностью выпадала из компетенции Совета. Верховному правителю подчинялись все вооруженные силы Российского государства²⁶.

Далее шел Совет министров, его главой, как и прежде, являлся премьер-министр, будучи источником власти Верховного правителя. Совместно с Верховным правителем он стал осуществлять и законодательную власть. Формально вся полнота государственной власти на территории от Волги до Тихого океана принадлежала Российскому правительству в составе Верховного правителя и Совета министров.

Свои прерогативы Совет Министров закрепил на конституционном уровне, приняв при совершении государственного переворота Положение о временном устройстве государственной власти в России.

Все проекты законов и указов рассматриваются в Совете Министров и, по одобрении их оным, поступают на утверждение Верховного правителя²⁷. Данной нормой Совет министров существенно ограничивал А.В. Колчака в области законодательства. В документе отсутствовал перечень органов и должностных лиц, обладавших правом законодательной инициативы. Утвердившаяся после 18 ноября 1918 г. конструкция верховной власти и личные качества А.В. Колчака способствовали тому, что основными и практически единственными разработчиками законопроектов стали министерства и даже отдельные лица, нередко преследовавшие только свои интересы. Законопроекты после обсуждения в Совете министров оформлялись в виде постановлений последнего и представлялись на утверждение Верховного правителя.

На вершине государственной пирамиды, возведенной колчаком, находился рядом с ним председатель Совета министров П.В. Вологодский. Формально власть Колчака ограничивалась необходимостью предварительного одобрения любых его действий Советом министров. Все акты Верховного правителя скреплялись подписью председателя Совета министров. В случае смерти, тяжелой болезни, а также в случае отказа от звания Верховного правителя, верховная государственная власть переходила к Совету министров²⁸.

Адмирал формулировал стоявшие перед ним задачи скорее как Верховный Главнокомандующий, нежели Верховный правитель. Он не только не инициировал разработку и принятие «гражданских» законов, пожалуй, за исключением аграрного закона, а высказывал недовольство тем, что его «завалили» ими. Адмирал требовал, чтобы разрабатывались и принимались Советом Министров лишь те законы, которые нужны «моменту». «Остальное, — заявлял он, — пусть делают в Учредительном собрании»²⁹. Между тем Совет Министров стремился уже в ходе гражданской войны законодательно закрепить интересы представляемых им социальных групп.

Однако самой главной причиной, почему А.В. Колчак не проявлял активности в реализации своих прав в области законодательства, было, несомненно, отсутствие у него собственной программы государственного устройства страны, программы, на реализации которой он считал бы необходимым настаивать.

Именно поэтому он не использовал функции принадлежащей ему верховной власти для законодательного закрепления декларируемых им же демократических принципов, оставлял без ответа такие острые и актуальные для страны вопросы, как форма правления и форма государственного устройства освобождаемой от большевизма России.

В Российском государстве отсутствовала четкая иерархия нормативно-правовых актов, не осуществлялся на практике принцип верховенства закона, не соблюдался установленный «Конституцией» порядок принятых указов Верховного правителя. Конституционный надзор реально отсутствовал.