Проблемы действия нормативно-правовых актов во времени. Обратная сила и переживание нормативно-правового акта

Таким образом, конституционная  доктрина со ссылкой на ст. 54 - 57 Конституции  РФ идет по пути признания умаления прав граждан издание закона, уменьшающего объем их прав. Именно из этого исходит  положение о запрете применять  законы, прекращающие правомочие, к  отношениям, которые возникли до введения в действе нового закона. Действительно, если у гражданина в ранее действовавших  нормах присутствовало какое-либо правомочие, то прекращение этого права сокращает  его правоспособность на соответствующий  период времени.

Большой практической значимостью  обладает вопрос о том, можно ли применять  закон к юридическим фактам, возникшим  до его введения в действие. Казалось бы, ответ на указанный вопрос однозначный - нет. Тем не менее важен следующий  нюанс: в процессе рассмотрения заявления  гражданина юридическим фактом, по которому устанавливается законодательство, будет: а) дата обращения с заявлением; б) дата начала рассмотрения вопроса  или в) дата принятия правоприменительного акта? Решение этой временной проблемы имеет большое значение.

В юридической науке исследован вопрос о длящихся правоотношениях, которые переживают изменение законодательства. Решение вопроса о применении к таким отношениям более позднего закона напрямую зависит от того, был  ли принят по ним правоприменительный  акт. Если правоприменительный акт  был принят, то недопустимо в дальнейшем применение к тем же отношениям более  позднего закона. Это будет фактически означать пересмотр принятого правоприменительного акта.

Практика нормотворческой деятельности свидетельствует о том, что законодателем в некоторых случаях прекращения действия правовых норм и отмены предоставленных ими прав принимались решения о возможности правового регулирования отношений, возникших на основании отмененных норм, но не получивших окончательного исполнения в соответствии с отмененными нормами.

Так, пунктом 15 Указа Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь» урегулирован вопрос о нераспространении действия этого Указа на государственные закупки товаров (работ, услуг), если процедуры закупок начаты или договоры на поставку товаров  (выполнение работ, оказание услуг) заключены до вступления в силу данного Указа. Установлено, что началом  процедуры государственной закупки следует считать дату утверждения задания на государственную закупку товаров (работ, услуг) руководителем (уполномоченным им заместителем) заказчика (организатора, уполномоченной организации) либо индивидуальным предпринимателем. Эти закупки завершаются по законодательству, действующему до вступления Указа от 17 ноября 2008 г. № 618 в силу.

Имеются случаи, когда в  законе предусматривается возможность применения норм этого закона после их изменения. В частности, в статье 2 Закона Республики Беларусь от 20 июля 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Республики Беларусь» установлено, что трудовые отпуска (их части), право на которые у работников возникло, но не  было реализовано до вступления данного Закона в силу, предоставляются (компенсируются)полностью или пропорционально отработанному времени до 31 декабря 2008 г. в соответствии с законодательством, действовавшим до вступления в силу данного Закона.

Важным для реализации в полном объеме прав граждан является определение момента, с которого гражданин вступает в соответствующее правоотношение с государственной организацией. Например, имели место вопросы в отношении того, в каком случае (при каких условиях) право на приватизацию служебных жилых помещений государственного  жилищного фонда в срок до 1 января 2008 г., предоставленное Указом № 128, считалось использованным до указанного срока. Поскольку в самом Указе это не было определено, Министерство жилищно-коммунального хозяйства  Республики Беларусь разъяснило, что для признания использованным права гражданина на передачу ему служебного жилого помещения в собственность до 1 января 2008 г. достаточно было до 31 декабря 2007 г. подать в установленном порядке необходимые документы. Следует учесть, что данное разъяснение было дано уже после истечения срока подачи заявлений. Что ещё раз подтверждает, необходимость определения временных границ толкования нормативного акта, интерпретируемого акта.

С учетом сказанного полагаем, что обращение гражданина за осуществлением своего права является фактом, определяющим законодательство, подлежащее применению. Именно по этой дате осуществляется установление действующего законодательства. Данная позиция подтверждается юридической  наукой и судебной практикой.

Имеется судебная практика, полностью соответствующая установленной  юридической доктрине. Так, например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа по делу N КГ-А41/10590-04 от 23 ноября 2004 г. исследовались обстоятельства, связанные с подачей на государственную  регистрацию заявления, до рассмотрения которого регистрирующим органом произошло  изменение законодательства. Судом  указано, что изменения к Федеральному закону "О государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним", требующие подачи заявления о госрегистрации договора обеими его сторонами, вступили в силу уже после обращения Фонда "Прогимназия "Радуга" в МОРП. С учетом высказанной правовой позиции суд указал на правомерность регистрации поданной заявки по законодательству, действовавшему на момент его подачи, несмотря на то что на момент рассмотрения заявки действовал другой закон.

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа по делу N КА-А40/13302-05 от 20 апреля 2006 г. содержит правовую позицию, связанную с действием  законодательства по заявкам, поданным в ФГУ "Палата по патентным спорам". Суд установил, что поскольку  заявка N 2000727084 была подана 26.10.2000, то есть до даты вступления в силу ФЗ от 11.12.2002 N 166-ФЗ, то при оценке охраноспособности  заявленного обозначения (ст. 6, 7 Закона) должны были применяться положения  Закона в старой редакции. Таким  образом, судом сделан вывод о  том, что подлежит применению законодательство, действовавшее на момент подачи заявки.

Имеются и другие дела по другим предметам, но содержание их объединяет то, что поданные ранее заявления  рассматриваются по законодательству, действовавшему на момент их подачи в  управомоченный (регистрирующий) орган.

Руководствуясь действующим  законом, субъекты права осуществляют разнообразные действия: обращаются с заявлениями в органы государственной  власти и местного самоуправления, исполняют обязательства, используют правомочия. Каждое отдельно взятое деяние происходит в какой-либо момент времени, и именно тот момент определяет законодательство, подлежащее применению для оценки правомерности (противоправности, правоспособности) гражданина. Возникающие затем правоотношения, основанные на долженствовании другой стороны, являются производными от первоначальных. Соответственно в таких длящихся правоотношениях применяется законодательство, определенное на момент возникновения  правоотношения.

Факт обращения гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления является правообразующим фактом, то есть в  соответствии с ним между органом  местного самоуправления и гражданином  возникли публичные правоотношения. В соответствии с характером этих отношений орган должен вынести  решение по законодательству, действующему в соответствующий правообразующий  момент. Применение законодательства, которое в будущем изменилось, к данном факту недопустимо.

3.Возможные пути совершенствования действия нормативного акта во времени

Неопределенность временных  границ действия нормативного акта невозможность  установить в  каждый момент времени, является  ли нормативный правовой акт действующим. Она возникает  в случаях фактической отмены (замены) нормативного правового акта и противоречия его нормативному акту более высокой юридической  силы. Подобные ситуации негативно сказываются на состоянии законности, обеспечении единства правопримениельной (в том числе судебной) практики. Полностью преодолеть подобные ситуации сложно, однако для этого могут быть приняты следующие меры:

а)  при  подготовке  и  принятии  (издании)  новых  нормативных правовых актов выявлять и отменять все нормативные акты, которым новый акт противоречит;

б) ввести в процессуальные кодексы положение о том, что  нормативный акт может признаваться недействующим: – если он принят раньше, чем акт более высокой юридической  силы, которому он противоречит, – с  момента вступления в силу соответствующего акта более высокой юридической  силы; если он принят позднее, чем акт  более высокой юридической силы, которому он противоречит, – с момента  принятия;

в)  законодательно  предусмотреть  норму,  согласно  которой  лицо, участвующее  в  деле,  вправе  ссылаться  на  противоречие  подлежащего  применению акта другому нормативному акту и просить суд не применять  его лишь в том случае, если этот акт признан недействующим в  судебном порядке. Если рассмотрение дела уже начато, суд должен сообщить данному лицу о праве на  обращение  в  суд с соответствующим заявлением  и, если такое  обращение  последует,  приостановить  производство  по рассматриваемому  делу  до  вступления  в  силу  судебного  акта  по  делу  о признании нормативного акта недействующим.

Следует указывать юридически обоснованное, в нормативном правовом акте, предусматривающем прекращение субъективного права, обстоятельство, которое является начальным моментом реализации гражданином предоставленного ему права. Именно это обстоятельство, выступающее правообразующим фактом, будет определять законодательство, подлежащее применению. Особую актуальность приобретает решение данного вопроса в тех случаях, когда действия граждан по реализации права не совпадают по времени с действиями государственных организаций  по обеспечению этого права (например, моменты подачи заявления на приватизацию и принятия решения о приватизации).

Что касается случаев, при  которых возможно завершение реализации правоотношений после того, как нормативные правовые акты признаны утратившими силу, то возникшие на основании правовой нормы субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений не всегда осуществляются (выполняются) в одно и то же время. В результате в случае утраты юридической силы актом, установившим определенные права и обязанности гражданина, организации, существует необходимость какое-то время регулировать отношения, возникшие до утраты нормативным правовым актом юридической силы. Такое переживание закона с правовой точки зрения оправданно и обоснованно, так как способствует реализации субъективных прав и юридических обязанностей в полном объеме, что согласуется с положениями Конституции, в частности конституционными  принципами гарантированности прав человека и  взаимной ответственности государства и гражданина. Это означает, что если при отмене нормативного правового акта прекращается право, реализация которого началась, то законодателю следует определить возможность и порядок полной реализации данного субъективного права.

Закрепление указанных положений в нормативных правовых актах в необходимых случаях будет способствовать обеспечению гарантированных государством прав и свобод граждан. Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» как нормативный правовой акт, устанавливающий общий порядок подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования  и систематизации нормативных правовых актов, не содержит указания на обязательность регулирования в каждом нормативном правовом акте, предусматривающем отмену прав, вопроса о возможности применения норм  правового  акта после  признания  его  утратившим силу, в том числе к возникшим на его основании, но не реализованным  субъективным правам.

Совершенствованию правового  регулирования действия закона во времени  целесообразно при установлении норм, регулирующих действие закона во времени, не только в Конституции, но и в отраслевом законодательстве. Правовые нормы, непосредственно регулирующие действие закона во времени должны быть таковы:

1. Правомерность или противоправность  поведения граждан, юридических  лиц, общественных объединений  и других субъектов, а равно  их ответственность за противоправные  деяния определяются законом,  действовавшим во время совершения  поведенческого акта. Никто не  может быть привлечен к ответственности  или иным образом ограничен  в правах и свободах за деяние, которое в момент его совершения  не признавалось противоправным. Никто не может дважды нести  ответственность за одно и  то же правонарушение.

2. Закон, устраняющий противоправность  деяния или смягчающий ответственность  за него, либо иным образом  улучшающий правовое положение  субъекта, имеет обратную силу, то  есть распространяется и на  лиц, совершивших деяние до  издания нового закона. Закон,  имеющий обратную силу, вводится  в действие и подлежит исполнению  с момента его принятия.

3. Закон, устанавливающий  противоправность деяния или  отягчающий ответственность за  него, либо иным образом ухудшающий  правовое положение лица, обратной силы не имеет. Закон, не имеющий обратной силы, вводится в действие с момента официального опубликования и подлежит применению по истечении 10 дней со дня его опубликования, если иной более длительный срок не указан в самом законе.

4. В случае коллизии  или конкуренции законов, предусматривающих  различную по виду и строгости  ответственность за однородные  деяния, применяется более мягкий, более благоприятный для лица  закон.