Нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях

2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ              3

ГЛАВА 1. Правовой режим особо охраняемых природных территорий………………………………………………………………………6

1.1             Особо охраняемые природные территории как природные комплексы………...…………………………………………………………….6

1.2             Особенности заповедной формы охраны природных объектов и   комплексов………………………………………………………………..…...15

1.3 Полномочия государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков…………………………………………………………………………..26

ГЛАВА 2. Законодательство об особо охраняемых природных территориях и ответственность за его нарушение……………………………………...….41

2.1 Основные нормативно правовые документы в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий и природных объектов…………………………………………………………..41

2.2 Ответственность за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях…………………………………………..…………..45

ЗАКЛЮЧЕНИЕ              …………………………………………….…………………60

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК              ……………………………………….62

ПРИЛОЖЕНИЕ ……………………………………………………………….65

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной дипломной работы «Нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях (на примере Камчатского Края)».

Проблема охраны экологии была осознана в 80-х годах текущего столе­тия как глобальная проблема современности, от решения которой зависит дальнейшее существование человечества. Исследованию этой проблемы с тех пор было посвящено множество международных конференций и совещаний. Экологическое право стало интен­сивно формироваться как одна из отраслей современного права.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что:

1. В числе основных направлений государственной политики в области охраны экологии - создание и развитие особо охраняемых природных территорий.

2. Особо охраняемые природные территории Камчатского края занимают 27% площади территории края. Они состоят из: 2х заповедников, 1го заказника федерального значения и 22х заказников регионального значения, 3х заказников местного значения, 2х округов горно-санитарной охраны, 4х природных парков, 1го ландшафтного природного парка, 84х памятников природы регионального значения, 32х памятников природы местного значения и 4х водно-болотных угодий.

3. Особо охраняемые природные территории несут в настоящее время основную нагрузку, прежде всего, по сохранению биологического разнообразия, поэтому на них должна делаться главная стратегическая ставка при решении экологических проблем.

Цель работы:  исследовать отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а так же указать на отдельные проблемы реализации норм об ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи

      Исследовать понятие и значение ООПТ.

      Выделить права и обязанности государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков с целью предотвращения правонарушений и наказания за них.

      Указать основные нормативно правовые документы в области организации, охраны и использования ООПТ и природных объектов.

      Исследовать институт ответственности за нарушение законодательства об ООПТ, по результатам чего выявить пробелы в законодательстве об особо охраняемых природных территориях.

Для решения вышеназванных задач методологическую основу составят следующие методы:

- метод анализа - литературы (по теме дипломной работы), нормативно-правовой документации, анализ документов), в том числе сравнительно-правовой анализ (например, сравниваются правовые режимы охраны отдельных видов ООПТ и т.д.)

- метод синтеза накопленной в ходе анализа научной информации.

Предметом данного исследования выступают теоретические положения учебной и дополнительной литературы, в том числе периодической печати, материалы правоприменительной практики, нормы законодательства, регулирующие отношения в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, которые и будут выступать объектом дипломной работы.

Степень научной разработанности темы исследования невысока. Круг работ, посвященных отдельным аспектам правового регулирования особо охраняемых природных территорий, ограничен единичными статьями в периодических изданиях. Чаще данный вопрос рассматривается исследователями в рамках изучения особенностей конкретного природного ресурса. Отдельных комплексных разработок, определяющих сущность, содержание и особенности данной категории, нет. В связи с чем теоретическую основу исследования составили немногочисленные работы ведущих специалистов в области экологического права, таких как М.М. Бринчук, Ж.Б. Доржиев, И.В. Хамнаев, В.Д. Ермакова, А.Я Сухарева, А.Ю Семьянова.

Данная работа включает в себя введение, две главы, заключение и библиографический список.

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1.1   Особо охраняемые природные территории как природные комплексы

Определение категорий особо охраняемых природных территорий (ООПТ) содержится в ряде законодательных актов. Но основными специальными являются: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Земельный кодекс от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.

Так, Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 4) называет «первоочередными» объектами охраны «естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию». К числу объектов, подлежащих особой охране, прежде всего отнесены объекты признанного международного значения, включенные в списки Всемирного культурного наследия и Всемирного природного наследия. Затем следуют государственные и природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные (РФ) и природные (региональные) парки, дендрологические (ведомственные) парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Кроме того, ст. 4 этого Закона упоминает имеющие и не имеющие официальных титулов иные природные комплексы (без расшифровки), места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народностей России, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф, исключительную экономическую зону РФ, редкие или находящиеся под угрозой уничтожения почвы, леса, иную растительность, животных, другие организмы и места их обитания.

Все эти особо охраняемые объекты (ст. 58 Закона наряду с термином «объект» употребляет слово «территория») объединяются понятием «природно-заповедный фонд»[1].

Таким образом, в ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объединены неодинаковые по своему правовому режиму территории. Одни - уже признанные в качестве ООПТ, другие - только ожидающие официального признания, а третьи - вообще еще не определены и не выделены в натуре, для которых соответствующие титулы, принятые в законе, - не более чем указания для последующего отбора. Такое смешение в одном ряду признанных, не признанных и даже еще не выделенных территорий нельзя признать удачным. Разумеется, их следовало бы рассматривать по отдельности и по отдельности же назначать меры по их охране (или скорейшему выявлению).

В этом смысле более четкую позицию занимает Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». В статье 2 он разделяет «признанные» ООПТ (п. 1) и территории, на которых только еще могут быть учреждены ООПТ, причем иных категорий: территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие (п. 2).

Пункт 2 ст. 2 представляется «незаконченным», не предусматривая возможность и необходимость организации новых ООПТ из числа тех же самых категорий, которые были названы в п. 1. Это создает обманчивый эффект, что круг ООПТ в пределах признанных категорий уже определен, утвержден, и дальнейшего их развития ожидать не приходится.

Земельный кодекс РФ относит к ООПТ заповедники, заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, «территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[2] а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 95 ЗК РФ). Отдельно Кодекс рассматривает «земли природоохранного назначения», к которым относит земли запретных и нерестоохранных полос; земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий); иные земли, выполняющие природоохранные функции (п. 1 ст. 97 ЗК РФ). Вместе с тем к этой же категории земель ст. 97 ЗК РФ относит места традиционного обитания коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей, хотя в ст. 95 Кодекса они были отнесены к ООПТ.

Земельные участки в пределах природоохранных земель остаются у их собственников или владельцев, но на них накладываются ограничения в интересах сохранения природы. Такие природоохранные ограничения действуют и в отношении владельцев земель, оказавшихся в границах ООПТ. Разница с владельцами земель в природоохранных зонах видится в субъекте контроля. В первом случае администрация ООПТ должна обеспечивать налагаемые на посторонних владельцев природоохранные ограничения, во втором - контроль за деятельностью собственников и владельцев земель, попадающих в охранные зоны, всецело осуществляют надзорные органы.

Статья 97 ЗК РФ страдает тем же недостатком, что и ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Она перечисляет категории земель природоохранного назначения, не заботясь о том, зачислены официально в эти категории те или иные массивы земель, ведутся в отношении их подготовительные работы или же речь идет о правовых рамках, которые могут быть предложены для тех или иных земель в будущем. Иными словами, эта статья смешивает земли с различными правовыми режимами, ставя их как бы на одну доску.

Таковы разночтения приведенных федеральных законов в определениях охраняемых природных территорий, которые следовало бы устранить.

Вопрос о формализации особо охраняемых природных территорий возникает в связи с тем, что соответствующий Закон 1995 г. далеко не всегда дает юридический признак ООПТ. Частично это объясняется тем, что многие ООПТ уже созданы, функционируют, имеют свои положения и свои администрации, либо (по крайней мере) объявлены таковыми компетентными органами. Но данное объяснение срабатывает в основном в отношении уже организованных ООПТ. Что же касается ООПТ, которые появятся только в будущем, то формальный признак, по которому их надлежит считать таковыми, не всегда ясно выражен.

Статья 94 ЗК РФ «Понятие и состав земель особо охраняемых территорий» содержит этот признак (или признаки), в том числе для ООПТ. По смыслу данной статьи это земли, которые «изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим». Однако указанные признаки нельзя признать ни вполне точными, ни исчерпывающими.

Понятно, что для учреждения ООПТ требуется постановление компетентного органа. Этот признак - достаточно точный (хотя при его конкретизации сам закон бывает недостаточно последовательным). Но выражение «изъятие из хозяйственного использования и оборота» без его дополнительной расшифровки является недостаточно определенным (обычно термин «изъятие» применяется тогда, когда земля изымается у прежнего собственника или владельца и передается иному лицу или переводится в особую категорию земель, например, если она отводится под водохранилище).

По существу же, нельзя утверждать, что во всех случаях, когда организуется ООПТ, прекращается всякое хозяйственное использование и всякий оборот их земель. Так, закон допускает, чтобы сохранялось прежнее использование на частных землях, включаемых в ООПТ, если оно не противоречит режиму данных природных территорий. Эти земли могут быть выкуплены дирекцией ООПТ, то есть их оборот не запрещается.

В пределах так называемой административной (или хозяйственной) зоны национального парка или заповедника допускаются некоторые виды хозяйственной деятельности; некоторые участки могут сдаваться в аренду фирмам, обслуживающим туристов. Дирекции ООПТ могут осуществлять, например, покос травы на определенных участках.

Все сказанное подтверждает, что приведенная в ст. 94 должна быть внесена оговорка: «в соответствии с надлежаще утвержденными для них положениями», тем самым не распространяя действие норм данной статьи на все земли ООПТ.