Нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях

Можно сказать даже больше: указав в статье 8.39 КоАП РФ все категории особо охраняемых природных территорий, предусмотренные ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», законодатель в соответствии со статьей 23.25 и частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ указал очень узкий круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушение режимов охраны ООПТ, и рассматривать их, сведя указанный круг лиц к органам охраны заповедников и национальных парков. Кроме того, такая позиция законодателя прослеживается и в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Так, если в статье 33 указанного федерального закона для охраны заповедников и национальных парков законодатель предусмотрел, что охрана природных комплексов и объектов на территориях государственных природных заповедников и национальных парков осуществляется специальной государственной инспекцией по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, работники которой входят в штат соответствующих природоохранных учреждений, а директора государственных природных заповедников и национальных парков и их заместители являются соответственно главными государственными инспекторами и их заместителями по охране территорий этих государственных природных заповедников и национальных парков, и в статье 34 определил права государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, включая право главных государственных инспекторов по охране заповедников и национальных парков и их заместителей налагать административные взыскания за нарушения законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, то есть рассматривать протоколы об административных правонарушениях, то для охраны Об особо охраняемых природных территорий регионального значения законодатель в части 3 статьи 35 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определил, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями (то есть это только органы исполнительной власти, а не государственные природоохранные учреждения, каковыми являются, к примеру, природные парки), тем самым, лишив субъекты РФ возможности наделять государственных инспекторов по охране особо охраняемых природных территорий регионального значения, входящих в штат соответствующих природоохранных учреждений, правами по охране аналогичными правам, предусмотренным в статье 34 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» для государственных инспекторов по охране заповедников и национальных парков, в том числе правами по составлению протоколов об административных правонарушениях и их рассмотрению и наложению административных взысканий, руководствуясь статьями 8.39, 23.25 и 28.3  КоАП РФ.

Между тем, в соответствии со статьей 18 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. На природные парки возлагаются следующие задачи:

а) сохранение природной среды, природных ландшафтов;

б) создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;

в) разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.»

Таким образом, в целях обеспечения выполнения государственными инспекторами по охране природных парков задач, возложенных на природные парки законодательством об ООПТ, необходимо наделить их соответствующими административно-процессуальными полномочиями.

Проблема несовершенства законодательства, определяющего правомочия государственных инспекторов по охране природных парков, характерна не только для Камчатского края, но и для всех регионов России, где созданы и функционируют природные парки.

Оговоренную проблему необходимо решать, и решать оперативно в целях создания надлежащих условий для исполнения государственными инспекторами по охране природных парков возложенных на них должностных обязанностей для достижения конечной цели – сохранения природных комплексов и объектов.

С учётом мнения юриста природного парка «Налычево» Кошелевой А.М. позицию которой мы полностью разделяем решение изложенной проблемы возможно, и начинать это необходимо с внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.

1.      Внесение изменений в статью 35 ФЗ «Об ООПТ», путем дополнения части 3 статьи следующим (аналогично части 1 статьи 33 ФЗ «Об ООПТ»):

Часть 3 статьи 35 ФЗ «Об ООПТ»

«3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения через специальные государственные (муниципальные) инспекции работники которых входят в штат соответствующих природоохранных учреждений, наделенные соответствующими полномочиями.»

В этом случае, в соответствии с частями 1 и 3 статьи 35 ФЗ «Об ООПТ» субъект РФ вправе самостоятельно наделить соответствующими полномочиями государственных (муниципальных) инспекторов по охране ООПТ регионального и местного значения, соответствующих природоохранных учреждений, находящихся в ведении субъекта или муниципального образования, в том числе воспроизвести в нормативном акте субъекта РФ права государственных (муниципальных) инспекторов по охране ООПТ регионального и местного значения аналогичные правам, указанным в статье 34 ФЗ «Об ООПТ».

2. Внесение изменений в КоАП РФ, путем дополнения статей 23.25 и 28.3 следующим:

Статья 23.25 Органы охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков, а также особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения

«1. Органы охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков, а также особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 настоящего Кодекса.

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе главные государственные (муниципальные) инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, а также особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, их заместители.»

В этом случае, руководствуясь частями 1 и 4 статьи 28.3 КоАП РФ субъект РФ вправе самостоятельно определить перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 КоАП РФ (нарушение установленного режима охраны ООПТ).

Статья 28.3 Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях

Пункт 33 части 2 статьи 28.3 изложить в редакции:

«33) должностные лица органов охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков, а также особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения,  - об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 настоящего Кодекса;»

Ст. 23.25. КоАП РФ устанавливает право главных государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков и их заместителей рассматривать дела о нарушениях правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, предусмотренных ст. 8.39. КоАП РФ.

Согласно ст. 29.6. КоАП РФ, дела об административных правонарушениях рассматриваются в 15-дневный срок со дня получения должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Согласно же ст. 4.5. КоАП РФ, постановление по делу о нарушении законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении — со дня его обнаружения.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо его прекращения, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения сроки давности начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.

В соответствии с ч. 2 ст. 23.1. КоАП РФ главные госинспекторы по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков и их заместители вправе передавать дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.39. КоАП РФ, на рассмотрение судье. Делать это имеет смысл в случаях, когда целесообразно применение административного наказания в виде конфискации орудий или предметов правонарушения, поскольку конфискация может быть назначена только судьей. При этом передача дела должна быть оформлена определением, вынесенным в соответствии с требованиями ст. 29.4. (п. 5, ч. 1) и ст. 29.12. КоАП РФ.

В соответствии со ст. 32.2. КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу. При неуплате штрафа в этот срок копия постановления направляется соответствующим должностным лицом заповедника или национального парка:

— в отношении физического лица — в организацию, в которой привлеченное к ответственности лицо работает, учится либо получает пенсию, для удержания суммы штрафа из его заработной платы, вознаграждения, стипендии, пенсии или из иных доходов;

— в отношении юридического лица — в банк или в иную кредитную организацию для взыскания суммы административного штрафа из денежных средств или из доходов юридического лица.

В случаях, если соответствующее физическое лицо не работает либо взыскание суммы административного штрафа из его доходов невозможно, а также в случаях отсутствия денежных средств на счетах соответствующего юридического лица постановление о наложении штрафа направляется должностным лицом заповедника или национального парка, вынесшим постановление, судебному приставу-исполнителю для обращения в установленном порядке взыскания на имущество, принадлежащее физическому или юридическому лицу.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЕГО НАРУШЕНИЕ.

2.1. Основные нормативно правовые документы в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий и природных объектов

Система законодательства об особо охраняемых природных территориях  многоуровневая категория. На федеральном уровне она представлена как уже отмечалось выше, Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», принимаемыми в соответствии с ним другими законами (именно таким является Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах») и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На региональном уровне система законодательства подразделяется на законы и другие правовые акты республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований. В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Правовые акты, принятые до изменения политического статуса Российской Федерации, действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции Российской Федерации 1993 г. и законодательству, принятому в соответствии с ней[9].

Учитывая общее право Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять взаимное делегирование полномочий, в ряде случаев практикуется заключение государственно-правовых и административно-правовых договоров, предусматривающих такое делегирование. Подобные нормативные договоры также выступают в качестве источника права об особо охраняемых природных территориях. К числу таких договоров относятся:

                  Соглашение от 25 июня 1999 г. О порядке взаимодействия между Правительством Республики Башкортостан и Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды по управлению государственными природными заповедниками Башкирский и «Шульган-Таш»;

                  Соглашение от 7 июля 1997 г. между Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и администрацией Чукотского авт. округа О передаче части полномочий и взаимодействия в области управления особо охраняемыми природными территориями;

                  Соглашение от 28 июля 1995 г. № 3 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) О разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

                  Соглашение от 1 февраля 2001 г между Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Администрацией Ярославской области О взаимоотношениях в сфере обеспечения деятельности национального парка «Плещеево озеро».