Проблемы совершенствования бюджетного процесса на федеральном уровне

     Введение

      Финансы неотъемлемая часть денежных отношений. Однако не всякие денежные отношения  выражают финансовые отношения. Финансы  отличаются от денег как по содержанию, так и по выполняемым функциям. Деньги – это всеобщий эквивалент, с помощью которого прежде всего измеряются затраты труда ассоциированных производителей, а финансы – экономический инструмент распределения и перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода, орудие контроля за образованием и использованием фондов денежных средств. Главное их назначение состоит в том, чтобы путем образования денежных доходов и фондов обеспечить не только потребности государства и предприятий в денежных средствах, но и контроль за расходованием финансовых ресурсов. Финансы выражают экономические общественные отношения. Однако эти отношения проявляются по-разному, имеют свою специфику в каждом звене финансовой системы. Каждое звено финансовой системы определенным образом влияет на процесс воспроизводства, имеет свои, присущие ему функции.

      Ведущим звеном финансовой системы выступает  государственный бюджет.

   Цель  исследования – изучить вопрос реформирования бюджетного процесса на федеральном уровне.

      Задачи  исследования:

• раскрыть предпосылки реформирования бюджетного процесса на федеральном уровне;
• проанализировать опыт внедрения БОР на федеральном уровне;
• рассмотреть проблемы совершенствования бюджетного процесса на федеральном уровне и пути их решения.

      Объект  исследования – бюджетный процесс  РФ.

      Предмет исследования – реформирование бюджетного процесса на федеральном уровне.

     1. Предпосылки реформирования  бюджетного процесса  на федеральном  уровне 

     В 1990-х – начале 2000-х годов в  бюджетной сфере Российской Федерации  были проведены крупные структурные  реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

     В то же время, несмотря на осуществляемые в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток – отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств.

     Этот  недостаток выразился:

1. В разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главными распорядителями распорядителям и получателям бюджетных средств, то есть администраторам бюджетных средств.
2. Предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
3. Отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
4. Ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
5. Преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств.
6. Отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
7. Затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
8. Нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти. Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов   /5/.

     Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов подготовило, а  Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 года №249 одобрило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004–2006 годах».

     Главная задача реформирования бюджетного процесса – создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. /2/

     Одна  из задач этой реформы заключается  в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

     Необходимость перехода к «управлению результатами»  обусловливает формирование бюджета  исходя из целей планируемых результатов  государственной политики. Бюджетные  ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

     Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

     Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к  многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которыми управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета. /4/

     Реформирование  бюджетной системы и бюджетного процесса требует осмысления накопленного собственного и зарубежного опыта в сфере бюджетов, выделения тенденций развития бюджетов и реализации в практику бюджетного процесса мероприятий, направленных на разрешение наиболее важных, первоочередных проблем в бюджетной сфере. Направленность преобразований в бюджетной сфере должна осуществляться с учетом требования быстрой адаптации реализуемых мероприятий в этой сфере. В сфере бюджетного процесса следует осуществить следующие мероприятия:

• реформировать бюджетную классификацию и бюджетный учет;
• усовершенствовать систему обсуждения и принятия бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с учетом упрощения процедур на основе законодательных актов;
• выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств;
• совершенствовать среднесрочное финансовое планирование;
• совершенствовать и расширить сферу применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
• повышать эффективность системы контроля за формированием бюджетов всех уровней и их исполнением со стороны органов власти.

     Этим предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. Кроме того, эти направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов планирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измерительных результатов.

     2. Опыт внедрения  БОР на федеральном  уровне 

     На  федеральном уровне комплексные  шаги, направленные на повышение эффективности  и результативности бюджетных расходов, закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Идеей проводимой реформы является внедрение в бюджетный процесс в Российской Федерации методов бюджетирования, ориентированного на результат.

     В качестве ключевых направлений бюджетной реформы в Концепции выделены:

     – расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

     – реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

     – выделение бюджетов «действующих» и «принимаемых» обязательств;

     – совершенствование среднесрочного финансового планирования;

     – упорядочение процедур рассмотрения бюджета.

     Фактически  к настоящему моменту на федеральном  уровне предпринят целый комплекс шагов  в заявленных в Концепции направлениях реформирования, а именно:

     – созданы правовые основания для представления субъектами бюджетного планирования (далее — СБП) докладов о результатах и основных направлениях деятельности (Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности СБП утверждено Постановлением Правительства РФ № 249, по результатам практической реализации нормы указанного Положения были доработаны; Минфином России совместно с Минэкономразвития России были согласованы и доведены до СБП письмом Минфина России от 27.06.2005 г. № 02-АЛ/2008 Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП);

     – разрабатываются нормы, позволяющие увязывать целевые показатели деятельности СБП с целевыми показателями деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе в рамках подготовки Сводного доклада Правительства РФ (Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006–2008 гг. утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259);

     – в целях обеспечения более прозрачного взаимодействия между СБП и подведомственными службами и агентствами введены типовые процедуры для подобного взаимодействия (Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30);