Проблемы совершенствования бюджетного процесса на федеральном уровне

     – впервые в российской практике описаны процедуры формирования перспективного финансового плана, благодаря чему финансовое планирование на федеральном уровне приобрело среднесрочный характер, а основные процедуры финансового планирования были увязаны с распределением бюджетов действующих и принимаемых обязательств (Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 утверждено Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год);

     – усовершенствованы процедуры формирования, утверждения и реализации федеральных целевых программ (Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. № 842 утверждены изменения Порядка

     разработки  и реализации федеральных целевых  программ и межгосударственных целевых  программ, в осуществлении которых  участвует Российская Федерация);

     – расширены возможности применения программно-целевого подхода благодаря созданию правовых основ для разработки и реализации ведомственных целевых программ (Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ);

     – сформирована правовая база для осуществления мониторинга бюджетного сектора и предприняты действия по сбору необходимой информации о состоянии бюджетного сектора (Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора утвержден Приказом Минфина России от 19 декабря 2003 г. № 399, в 2005 г. в указанный Порядок были внесены изменения и дополнения);

     – определен порядок ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации (данный порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440), Минфином разработаны Методические указания по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (направлены главным

     распорядителям  средств федерального бюджета Российской Федерации и органам управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации письмом министра финансов А. Л. Кудрина № 02–13–02/1697 от 29.06.2006 г.);

     – сформированы координационные органы, обеспечивающие применение новых для бюджетного процесса процедур на практике, определен их статус (Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. № 225 утверждено положение о Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов; Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 100 утверждено Положение о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу);

     – заложены методологические основы для разработки стандартов государственных услуг, формирования планов и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452);

     – в 2005 г. проводился эксперимент по распределению между федеральными органами исполнительной власти средств федерального бюджета на конкурсной основе в зависимости от степени использования ими методов БОР, качества финансового менеджмента, а также разработки и реализации мер по повышению качества управления бюджетными средствами. Аналогичный эксперимент проведен и в 2006 г.

     Таким образом, можно утверждать, что к  настоящему времени на федеральном  уровне закреплены базовые процедуры, позволяющие внедрить в федеральный  бюджетный процесс среднесрочное  финансовое планирование, повысить результативно-целевую ориентацию бюджетных расходов.

     К основным инструментам БОР на федеральном  уровне на сегодняшний день можно  отнести доклады о результатах  и основных направлениях деятельности, федеральные, ведомственные целевые  программы, реестр расходных обязательств и перспективный финансовый план.

     Основы  для формирования и ведения реестра  расходных обязательств были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса.

     Так, в частности, в разделе 4 Концепции (касающемся действующих и принимаемых обязательств) было указано, что внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, мешает отсутствие в Российской Федерации понятия расходных обязательств, а суммарный объем таких обязательств, установленных действующим законодательством, существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению. Согласно Концепции, возможности закрепить понятие расходного обязательства и начать

     их  учет появляются благодаря радикальному сокращению нефинансируемых мандатов. Следующим после решения этой задачи шагом является четкое отделение действующих обязательств от принимаемых (т. е. планируемых к принятию и включению в реестр в случае выделения на них бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных на исполнение действующих расходных обязательств объемов бюджетных средств).

     Фактически, Концепция отводила реестру расходных  обязательств роль важного информационного  ресурса, позволяющего объединить в  себе все сведения о расходных  обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

     В результате внесения в Бюджетный  Кодекс Российской Федерации изменений  и дополнений Федеральным законом  от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ законодательное  закрепление получили понятие расходного обязательства, а также необходимость  ведения реестров расходных обязательств.

     Так, в частности, статья 87 Бюджетного Кодекса  Российской Федерации вводит обязанность  органов государственной власти и местного самоуправления вести  реестры расходных обязательств (далее — реестр). Под реестром в Бюджетном кодексе предложено понимать своды (перечни) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (их отдельных пунктов, статей), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

     Ключевые  нормы, касающиеся перспективного финансового  плана (ПФП), закреплены в статье 174 Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Указанные  нормы были включены уже в первоначальную редакцию Бюджетного кодекса (федеральный закон от 31 июля 1998 г.)

     Пункт 1 статьи 174 дает общее определение  ПФП, в котором упоминаются сроки  формирования плана (одновременно с  проектом бюджета на очередной финансовый год), информационные основы его формирования (соответствующий среднесрочный прогноз социально-экономического развития), требования к содержанию ПФП (данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета).

     В Бюджетном кодексе предусмотрена  ежегодная корректировка ПФП  с учетом показателей уточненного  среднесрочного прогноза социально-экономического развития, при этом плановый период должен сдвигаться на год вперед. ПФП  должен составляться по укрупненным показателям бюджетной классификации.

     В целом институт перспективного финансового  планирования урегулирован в Бюджетном  Кодексе Российской Федерации весьма скудно.

     Бюджетный кодекс не содержит норм о порядке  и способах применения ПФП, отслеживании результатов (мониторинге) применения ПФП. Отсутствуют в Бюджетном Кодексе Российской Федерации нормы о форме ПФП и порядке его составления (разработки). Нормы о формировании ПФП и о его корректировке не увязаны между собой. Порядок уточнения ПФП не прописан с достаточной степенью подробности. Кроме того, ПФП фактически не встроен в бюджетный процесс (не включен в состав документов, с учетом которых подготавливается бюджет, нигде не закреплена норма о необходимости соотносить проект бюджета с ПФП); ни за одним органом не закреплены обязанности по разработке ПФП.

     В качестве целевого ориентира в Концепции  предложено формирование бюджета на очередной год как составной  части многолетнего (трехлетнего), ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед финансового документа. Считается, что при такой схеме будет обеспечена преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, и, с другой стороны, ежегодные изменения планируемых объемов ассигнований будут производиться по четкой и прозрачной процедуре в соответствии с целями государственной политики.

     Для реализации реформы на федеральном  уровне были предложены следующие шаги:

     – утверждение порядка разработки перспективного финансового плана постановлением Правительства РФ;

     – в целях повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов — введение требования о предоставлении ежегодно параметров ПФП в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ при-

     чин отклонения от ранее утвержденных показателей;

     – включение в ПФП ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период;

     – определение методологии увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров и налогового законодательства.

     Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в основном учитывающее сформулированные в Концепции подходы, утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118.

     В данном Положении вводится новая, основанная на требованиях бюджетной реформы терминология (о действующих и принимаемых обязательствах, о бюджетах действующих и принимаемых обязательств, о бюджетах субъектов бюджетного планирования и т. п.), этапность разработки ПФП, в частности:

     – на первом этапе должно производиться одобрение основных направлений налоговой и таможенной политики, основных показателей сводного финансового баланса Российской Федерации, сценарных условий (в том числе макроэкономических показателей, параметров и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу);

     – на втором этапе должны осуществляться разработка и утверждение основных показателей ПФП (с выделением объемов расходов бюджета действующих обязательств и оценкой объемов ресурсов для формирования бюджета принимаемых обязательств), а также основных направлений долговой политики;

     – на третьем этапе должны производиться разработка и утверждение проекта ПФП.

     Отдельно  необходимо охарактеризовать форму  федерального ПФП.

     В нее предусмотрено включать информацию по трем блокам:

     – основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (данные по федеральному бюджету, государственным внебюджетным фондам, а также справочные данные по консолидированным бюджетам

     субъектов Российской Федерации и территориальным  государственным внебюджетным фондам);

     – основные параметры федерального бюджета (в том числе доходы с выделением налоговых и неналоговых, поступлений ЕСН, а также таможенных пошлин и сборов; расходы с выделением процентных и непроцентных, текущего и капитального характера, а также межбюджетных трансфертов; профицит/дефицит; источники финансирования дефицита; кроме того, справочно — сведения об объеме Стабилизационного фонда и государственного долга Российской Федерации);

     – предельные бюджеты субъектов бюджетного планирования (с выделением по каждому из СБП планируемых объемов расходов из бюджетов действующих и принимаемых обязательств, а также нераспределенного объема бюджета принимаемых обязательств).

     Фактически предусмотренная на федеральном уровне процедура поэтапного составления ПФП позволяет заблаговременно (в ходе второго этапа) определить объем бюджета принимаемых обязательств и при составлении ПФП распределить данный объем между СБП на основании:

     – предложений Минфина России по реализации принятых или планируемых к принятию решений Правительства РФ;

     – предложений Минэкономразвития России по распределению расходов инвестиционного характера;

     – предложений СБП по дополнительному финансированию ведомственных целевых программ.

     Порядок содержит увязку ПФП с федеральным  бюджетом. Так, пунктом 36 Положения  перспективный финансовый план, наряду с Бюджетным посланием Президента РФ и иными документами, был отнесен  к исходной базе для разработки проекта  федерального бюджета. А согласно пункту 48 Положения, параметры проекта федерального бюджета, вносимого в Правительство РФ, должны соответствовать основным показателям ПФП. Кроме того, планировать распределение расходов бюджета на очередной финансовый год СБП должны исходя из объемов предельных бюджетов СБП, утвержденных в составе ПФП.