Проблемы совершенствования бюджетного процесса на федеральном уровне

     Согласно  Положению, федеральный ПФП подлежит одобрению Правительством РФ и представлению  вместе с проектом бюджета в Государственную  Думу РФ.

     Как установлено пунктом 35 Положения, разработка ПФП на плановый период должна осуществляться посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя из новых сценарных условий, прогноза доходов и расходных обязательств.

     Планируется переход к ежегодному составлению  и утверждению федерального бюджета  не на один, а на три года, что, по замыслу разработчиков, должно создать  дополнительные возможности для  заключения договоров, выходящих за пределы финансового года.

     Необходимость внедрения системы докладов впервые  была оговорена в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004–2006 гг.

     В частности, в разделе 6 Концепции  ежегодное предоставление субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности было названо одним из путей расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

     В Концепции были впервые закреплены требования к содержанию указанных  докладов применительно к федеральному уровню. Так, согласно Концепции, доклады должны содержать:

     – основные цели и задачи СБП, их увязку с приоритетами государственной политики;

     – расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие СБП;

     – достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

     – распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

     – оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

     Тем же Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, которым была одобрена указанная Концепция, было утверждено и Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности СБП.

     Положением  были установлены основные принципы и правила подготовки и представления  докладов.

     В качестве цели подготовки докладов в  Положении было заявлено расширение применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты, исходя из

     реализации  установленного Бюджетным Кодексом Российской Федерации принципа эффективности  использования бюджетных средств. В свою очередь, непосредственной задачей подготовки докладов было названо обеспечение Правительства РФ и Минфина России информацией, необходимой для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики, проектов ПФП и федерального бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

     Доклады должны подготавливаться СБП с участием подведомственных им ГРБС.

     Институт  целевых программ существовал в  Российской Федерации и при затратном  финансовом планировании. Он был урегулирован в бюджетном законодательстве, а  применительно к федеральным целевым программам — особым положением.

     Однако  применение данного инструмента  было недостаточно хорошо для требуемого при внедрении методов БОР  уровня.

     В Концепции реформирования бюджетного процесса было предусмотрено усиление роли целевых программ путем внедрения нового института — ведомственных целевых программ, а также изменения применения на федеральном уровне федеральных целевых программ.

     Концепция содержит следующие общие требования к бюджетным целевым программам (т. е. совокупности федеральных и ведомственных целевых программ):

     – четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

     – описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

     – наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

     – обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков реализации программы;

     – определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

     При этом в качестве основных различий между федеральными и ведомственными целевыми программами в Концепции  содержатся следующие принципиальные позиции:

     – уровень утверждения (федеральная целевая программа (ФЦП) — Правительством, ведомственная целевая программа (ВЦП) — субъектом бюджетного планирования);

     – характер программы (межотраслевой — у ФЦП, внутриотраслевой — у ВЦП);

     – содержание программной деятельности и мероприятий (крупные по объемы и длительные по срокам реализации — у ФЦП, менее крупные — у ВЦП);

     – принцип планирования расходов (ФЦП — в соответствии с планами Правительства РФ, ВЦП — в пределах бюджетных средств СБП).

     В отличие от ФЦП, институт ВЦП является для российской практики абсолютно новым. В Положении о них урегулированы вопросы типологии и содержания ВЦП (включая форму паспорта ВЦП), базовые процедуры

     их  разработки, утверждения, реализации, контроля за ходом реализации (включая  организацию статистического наблюдения), прекращения ВЦП, основы разграничения ответственности между СБП и подведомственными ему ГРБС за решение задач и достижение индикаторов, обусловленных реализацией ВЦП. Дополнительно закреплена необходимость представления отчетов о выполнении ВЦП в составе первой части докладов.

     На  федеральном уровне к настоящему времени осуществлен большой  объем работ, направленный на внедрение  в бюджетный процесс методов  БОР. Как следует из вышеизложенного, принято более 10 нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих данную тему. Начата их практическая реализация.

     Однако  предпринятых шагов недостаточно для  того, чтобы считать реформу на федеральном уровне близкой к  завершению.

     Во-первых, базовые изменения и дополнения, кардинально меняющие всю систему  бюджетного планирования и корректирующие процедуры исполнения бюджетов, должны быть внесены в Бюджетный кодекс РФ. Без них реформу, получившую правовое закрепление лишь в подзаконных актах, можно признать проведенной, в лучшем случае, наполовину. Кроме того, именно в Бюджетном Кодексе Российской Федерации и только в нем можно закреплять нормы, расширяющие полномочия распорядителей бюджетных средств по управлению бюджетными ресурсами для оптимального достижения запланированных показателей деятельности, равно как и нормы, устанавливающие новые составы бюджетных правонарушений, адекватные мерам по децентрализации бюджетных полномочий.

     Во-вторых, в настоящее время принято  решение о продолжении в 2007 г. работ по формированию системы повышения  результативности бюджетных расходов. В первую очередь работы будут направлены на:

     – формирование системы стратегического планирования, определяющей долгосрочные и среднесрочные цели и количественные показатели их достижения, и порядок соотнесения с ними показателей деятельности

     субъектов бюджетного планирования и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

     – уточнение структуры Сводного доклада Правительства Российской Федерации, в том числе задающего обоснованные уровни целевых показателей для министерств, агентств и служб;

     – подготовка Типового положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уточнению методических рекомендаций о разработке указанных докладов.

     В-третьих, принятые правовые акты Правительства РФ сейчас проходят проверку практикой. В них уже внесены и будут вноситься и далее изменения и дополнения, устраняющие допущенные недоработки, улучшающие качество документов и — благодаря подобным мерам — повышающие их значение для целей бюджетной реформы. Вместе с тем, уже сейчас можно говорить о целесообразности выработки на федеральном уровне направлений совершенствования элементов БОР. Наиболее актуальными в настоящее время представляются следующие:

     – более качественное инкорпорирование бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс, что также окажет стимулирующие воздействие на качество разработки документов;

     – совершенствование требований к формулированию целей и задач деятельности государственных органов власти, при этом работа должна быть также направлена и на совершенствование уже существующих

     формулировок  целей и задач, представленных в  докладах о результатах и основных направлениях деятельности СБП;

     – разработка и внедрение автоматизированного регулярного мониторинга использования инструментов БОР;

     – совершенствование государственной и ведомственной статистики, особое внимание необходимо обратить на соотношение указанных видов статистики; данная работа целесообразна в связи со значительными

     трудностями в формулировании показателей достижения поставленных целей и задач и  оценке их значений;

     – внедрение БОР в деятельность структурных подразделений министерств и ведомств, в том числе, например, в части формирования программной организационной структуры, системы учета трудовых

     затрат, справедливого распределения ответственности.

     В-четвертых, должен пройти еще важный переходный период, когда будет оценено исполнение заявленных СБП показателей результативности, когда государственные служащие будут осваивать новые методы работы, переориентироваться с «выполнения плана» на «достижение результата». Возможно, в течение указанного периода будут выявлены потребности в осуществлении дополнительного правового регулирования по вопросам принятия управленческих решений и перераспределения функций между исполнительными органами государственной власти.

     3. Проблемы совершенствования  бюджетного процесса  на федеральном  уровне и пути  их решения 

     Характерно, что по прошествии трех лет непросто подвести первые бесспорные итоги реформы - время для того не пришло. Вот почему эксперты зачастую "тянули за вершки", оценивая БОР, анализировали не столько отечественный, сколько зарубежный опыт. Гендиректор Бюро экономического анализа Андрей Шаститко сразу оговорился, что и у него хватает скептицизма по поводу эффективности этой модели. Однако она имеет большой плюс с точки зрения взаимоотношений с налогоплательщиками: они могут видеть, как расходуются средства, собираемые в казну, и что при этом получается в результате.

     По  словам Шаститко, и на Западе на пути БОР вставали серьезные препятствия. Дело в том, что большинство показателей результативности субъективны, а их количественная оценка затратна. Не все плановые задания и индикаторы связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности. Особенно важен механизм обратной связи. Если источником информации оказываются те же самые ведомства, что получают деньги и оказывают услуги, то избежать искажения практически невозможно, убежден Шаститко.

     И, конечно же, непростой вопрос - временные лаги: то есть расходы на реформу требуются сейчас, а когда ждать результат - неизвестно.

     Критически  настроен к западной практике внедрения  БОР и ведущий научный сотрудник  петербургского Международного центра социально-экономических исследований "Леонтьевский центр" Андрей Заостровцев. В качестве негативного примера он привел опыты с БОР в школах США, где оплату учителей привязали к результатам выполнения школьниками тестов, аналогичных российскому ЕГЭ. Это привело к масштабным фальсификациям: преподаватели стали выполнять задания за учеников.