Проблемы совершенствования бюджетного процесса на федеральном уровне

     Неэффективность этой системы, по его мнению, вызвана  прежде всего информационной проблемой, которая принципиально не решается вне рынка. Но главное даже не в  этом. "БОР отвлекает от коренной проблемы - бремени государства и его избыточных функций, создает иллюзию эффективной бюрократии, снижает силу противодействия протекционизму", - уверен Заостровцев.

     В подтверждение он привел данные о  расходах правительства США, которое  ежегодно закупает товаров и услуг на 500 миллиардов долларов, раздавая их в виде грантов. Большинство этих расходов, как выясняется, не имеет экономического смысла, бюджетные деньги получают различные неприбыльные организации вроде Института вина и Международного музея женщин. В результате власти США оказались не в состоянии реализовать один из базовых принципов БОР, предполагающий, что, по итогам мониторинга результативности, должно приниматься решение о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы.

     Перейдя к российскому опыту внедрения БОР, петербуржец раскритиковал многословную форму доклада о результатах и основных направлениях деятельности, размещенных на сайте минфина: "Если бы вы видели эти простыни..."

     Выводы  Заостровцева: новая система бюджетирования в принципе не может заменить рынок; качественный сдвиг к лучшему в работе госсектора требует его оптимизации, которая невозможна без радикального сокращения госрасходов (то есть настоящей революции) до 15-20 процентов ВВП и, соответственно, сокращения функций государства.

     Позицию Заостровцева разделили не все. Так, старший консультант Центра фискальной политики Наталья Барбашева выразила надежду, что перегруженность отчетностью - явление временное: "Пять лет  назад на федеральном уровне вводилась  методика выравнивания бюджетной обеспеченности - сначала в субъектах Федерации, потом на муниципальном уровне. Ее ругали все, в частности, за бюрократизированность: критериев там было еще больше, чем в ДРОНДах. Но сейчас к ней привыкли, и с успехом пользуются. Может быть, с БОР будет то же самое?"

     "Вслед  за предложением минимизировать  нынешнее государство возникает  вопрос: а кому это надо, кто  это будет делать?" - вопрошал  научный руководитель ИНП "Общественный  договор" Виталий Тамбовцев.

     "При  цене нефти 120 долларов за баррель в России никто государство минимизировать не будет, - заметил директор департамента бюджетного федерализма Института экономики переходного периода Владимир Назаров. - Что касается БОР, в иерархических системах оно может быть не просто бесполезно, но и опасно. Если всерьез начнут внедрять предлагаемую минфином систему показателей, добиваясь эффективности бюджетных расходов, то, боюсь, скоро начнут сокращать, например, врачей".

     За  роль государственных институтов вступился  Евсей Гурвич: "Если одна из главных причин внедрения БОР - стремление бюрократии отвлечь внимание от проблемы увеличения размеров государства, почему же тогда скандинавские страны, имеющие самые большие размеры государства, одновременно занимают все первые строчки в рейтингах конкурентоспособности и уровня жизни и доходов на душу населения, а Африка, где самая низкая в мире налоговая нагрузка, самые последние?" При этом Гурвич назвал несколько, по его мнению, принципиальных ограничений и опасностей при внедрении БОР. Это, прежде всего, неизмеримость большинства важнейших показателей: "Как измерить качество судебной системы, а тем более конкретного суда? А эффективность армии? Мне даже подумать страшно, что для этого потребуется. В СССР было такое упражнение, как социалистическое соревнование, когда мы пытались в баллах оценивать деятельность разных учреждений. И это никакого отношения, естественно, к реальности никогда не имело".

     На  взгляд Гурвича, в большинстве случаев  зависимость результата от объемов  финансирования нелинейная. Но, говоря о размерах государства или налоговой нагрузки, можно найти консенсус. При слишком больших размерах государство требует равносильной налоговой нагрузки, что угнетает бизнес. Если же налоговая нагрузка слишком мала, не удастся профинансировать многие жизненно важные функции государства, и это тоже идет во вред. Кроме того, большая налоговая нагрузка может компенсироваться высоким качеством государственных институтов, как, например, в Скандинавии. Поэтому довольно трудно связать результат с финансированием.

     "Сегодня  БОР имеет смысл внедрять только  при высоком качестве административной  системы, - резюмировал Гурвич. - И  не надо переоценивать его  возможности. Иначе мы получим  такой же гротескный результат,  как с внедрением кукурузы  при Хрущеве".

     В свою очередь старший научный сотрудник Института экономики переходного периода Василий Зацепин заметил, что об эффективности БОР вообще трудно говорить всерьез, пока правительство, в нарушение Бюджетного кодекса РФ, при рассмотрении проекта нового бюджета не отчитывается об исполнении главного финансового документа за год предыдущий. Да и сам кодекс не предусматривает санкций за нарушение бюджетного законодательства.

     Слабая  организация и низкая результативность плановой работы на всех уровнях системы  бюджетного планирования предопределяются не только отсутствием эффективного координирующего центра, нехваткой квалификации и навыков бюджетирования у служащих СБП, низкой степенью автоматизации процесса подготовки и мониторинга докладов, но и остающимися пробелами и недоработками в действующем законодательстве, регулирующем внедрение БОР. Анализ нормативно установленных требований к представлению и полноте раскрытия содержания доклада, а также материалы ряда подготовленных СБП докладов позволили выявить некоторые недостатки.

     Во-первых, существенным пробелом, на наш взгляд, является отсутствие при подготовке доклада требования о необходимости для СБП наряду с разработкой целей и задач определять перечень конкретных мероприятий, направленных на реализацию поставленных задач, причем в разбивке расходов на их осуществление на текущие и капитальные. Это позволило бы пресечь возможные злоупотребления министерствами правом представлять сведения о направлениях своей деятельности в укрупненном виде, излагая стратегические цели и тактические задачи в слишком общих формулировках, что делает затруднительным подбор адекватных количественных параметров для измерения степени их достижения. К тому же данное обстоятельство значительно повысило бы практическую значимость доклада как программы конкретных действий субъекта планирования на предстоящий период с выделением инвестиционной составляющей.

     Во-вторых, в положении о докладах, утвержденном постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, отсутствует выделение краткосрочных целей, задач и мероприятий в рамках среднесрочного планового периода, что не позволяет проследить прямую связь данного документа с видами расходов, заявляемых министерством/ведомством в бюджетных проектировках. Кроме того, крайне актуальным в дальнейшем, по мере накопления опыта осуществления БОР, представляется расширение горизонта планирования хотя бы до 5 лет, что является неотъемлемым условием организации инвестиционной деятельности государства. Иначе при сегодняшнем положении дел в частности, для уже начавшего функционировать с 2006 г. Инвестиционного фонда Российской Федерации возникла несогласованность между 5летним сроком оказания государственной поддержки и 3летним периодом планирования предельного объема фонда по данным перспективного финансового плана.

     В-третьих, в положении о докладах отсутствует методологический подход, позволяющий определить, в какой мере те или иные результаты социальноэкономического развития обусловлены деятельностью субъектов бюджетного планирования, а в какой объективными факторами.

     В-четвертых, в качестве недостатка можно отметить отсутствие методических подходов для выработки плановых значений показателей, что затрудняет их независимую оценку.

     В-пятых, остался нормативно не проработанным механизм включения в показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти показателей конечных результатов функционирования в их сфере компетенции региональных и местных органов власти, что не позволяет выстроить действенную трехуровневую структуру планирования бюджетных расходов на единых принципах. Устранение этого недостатка тем более необходимо в свете расширения инициатив субъектов Федерации по внедрению БОР в региональную практику бюджетного планирования. 
Таким образом, можно констатировать, что первые годы внедрения БОР в практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей нормативноправовой базе, так и в организации этого процесса в целом. Следовательно, перспективы развития БОР преимущественно зависят от скорейшего устранения этих узких мест. При этом следует уделить особое внимание осуществлению нижеперечисленных мероприятий.

1. В первую очередь необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей структуры «стратегическая цель тактическая задача целевая программа» к многоступенчатой, типа «миссия СБП достигаемая цель правительства РФ тактическая задача СБП бюджетная целевая программа мероприятие». Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

     Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в  достижение целей правительства  РФ каждому СБП необходимо выбрать  из трехуровневой системы целей  правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП. 
Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

     После формулирования своих тактических  задач каждый СБП должен разработать  план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

     2. В целях создания действенной  системы количественных показателей деятельности СБП целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования СБП на прямые (непосредственные) и конечные. 
Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

     Показатели  же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного  уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.). 
Очевидно, что достижение конечных результатов и есть цель государственной социальноэкономической политики, а оказание государственных услуг ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).

     Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств наиболее целесообразно осуществлять на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время главные распорядители бюджетных средств должны нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

     Для повышения объективности оценки деятельности СБП необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего должна быть разработана соответствующая методика оценки.

     Следует обратить внимание на то, что в настоящее  время СБП, участвующие в эксперименте, предпринимают активные попытки вовлечения в процесс внедрения БОР основной части бюджетной сети, т.е. нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа СБП, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач СБП в цели и задачи получателей бюджетных средств. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, БОР не является неким устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов управления государственными расходами, поэтому адаптация его под различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна.