Форма гоударства

Глава 2.Формы государственного (административного) устройства

Форма государственного  устройства - это национальное и административно-территориальное строение государства,  которое раскрывает  характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами и государственной власти.  В отличие от  формы правления организация государства рассматривается здесь с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделения между составными частями государства.

Форма государственного устройства показывает:

- из каких частей  состоит внутренняя структура  государства;

- каково правовое положение  этих частей и каковы  взаимоотношения  их органов;

- как строятся отношения между центральными и местными  государственными органами;

- в какой государственной  форме выражаются интересы каждой  нации, проживающей на территории  данного государства.

По форме государственного устройства все государства  можно  подразделить на три основные группы: унитарные,  федеративные и конфедеративные.

Унитарное государство  - это единое цельное государственное  образование, состоящее из административно-территориальных единиц,  которые починяются центральным  органам  власти  и признаками государственного суверенитета не обладают.

Унитарное государство  характеризуется следующими признаками:

1. Унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные,  исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами.

2. На  территории унитарного  государства действует одна конституция,  единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует  единая денежная система, проводится  осязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

3. Составные части  унитарного государства (области,  департаменты, округа, провинции,  графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований,  внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы  в  унитарном  государстве обладают известной,  а  иногда  и значительной самостоятельностью.  По степени их зависимости от центральных органов унитарное  государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники,  которым подчинены местные органы самоуправления.  Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом.  В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной  власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Имеются и смешанные  системы местного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации. Примером смешанной системы местного государственного устройства может служить Турецкая республика. Местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах (илах) в  Турции осуществляют представители центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы - Энджомены.

4. Унитарное государство,  на территории которого  проживают   небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию.  В Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской  национальности.  В  Судане согласно закону  о самоуправлении Южных провинций 1972 года автономное право предоставлено Южному региону.  Там создан выборный  региональный народный совет, который формирует исполнительный орган - Высший исполнительный совет. Самостоятельные автономные образования имеются в составе Азербайджана, Таджикистана, Грузии и других унитарных государств.

5. В унитарном государстве  все внешние межгосударственные  сношения осуществляют  центральные органы,  которые официально представляют страну на международной арене.

6. Унитарное государство  имеет единые вооруженные силы, руководство которыми  осуществляется  центральными  органами   государственной власти.

К числу унитарных  государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Норвегия, Швеция, Испания и др.

Федерация - представляет собой добровольное объединение  нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федерации могут быть образованы в результате договора между ранее независимыми государствами, или путем присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной самостоятельности, или вследствие развития стремлений к обретению государственности в административно-территориальных или автономных единицах унитарных государств. В мире сейчас насчитывается около двадцати федераций. Это в большинстве своем достаточно крупные государства, расположенные на всех материках – ФРГ,  Россия, США, Австрия, Австралия и т.д.

Федеративное государственное  устройство неоднородно.  В различных  странах оно имеет свои уникальные  особенности,  которые  определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов,  входящих в союзное государство.  Вместе с тем можно выделить наиболее общие черты,  которые характерны для большинства федеративных государств.

1. Территория федерации  состоит из территорий ее отдельных  субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п. Субъекты, в большей или меньшей степени обладают признаками самостоятельных государств, одновременно и федерация – единое суверенное государство.  Суверенность власти означает ее верховенство и независимость на какой-либо территории, а в принципе неограниченность и неделимость.

2. В союзном государстве верховная  законодательная,  исполнительная  и судебная власть принадлежит  федеральным государственным органам.

Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается  союзной (федеративной) конституцией.

3. Субъекты федерации  обладают правом принятия собственной   конституции, имеют свои высшие законодательные,  исполнительные и судебные органы. Так, в Федеративной Республике Германии земли имеют свои законодательные органы:  однопалатные ландтаги (в Баварии - двухпалатный), правительства во главе с премьер-министром и земельные суды.

4. В  большинстве  федераций существует единое  союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

5. При федеральном  государственном устройстве в  парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

6. Основную общегосударственную  внешнеполитическую деятельность  в федерациях осуществляют союзные  государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

Основная отличительная  особенность построения государственного аппарата в федеративных государствах – наличие двух уровней высших государственных органов – федерации в целом и субъектов федерации. Союзный парламент, как правило, двухпалатный, обычно здесь принята следующая модель: верхняя палата отражает интересы субъектов федерации, от каждого субъекта федерации в нее входит равное количество депутатов вне зависимости от численности населения; нижняя палата избирается всем населением федерации.

Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства.

Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.

Во-первых, государственные образования,  составляющие  территориальную федерацию,  не являются суверенными государствами, поскольку их деятельность в сфере внутренних и внешних отношений зависит от  властных полномочий общефедеральных (союзных) государственных органов. Юридическое и фактическое разграничение компетенции между  союзом  и  его субъектами определяется  конституционными  нормами:  они устанавливают перечень вопросов,  по которым только союз  может  издавать  нормативно-правовые акты.  Все остальные вопросы, не оговоренные конституцией, находятся в ведении законотворческих органов  субъектов  федерации. Конституция ФРГ устанавливает, что исключительная законодательная компетенция принадлежит федерации, земли же обладают правом законотворчества лишь тогда и постольку, когда и поскольку они специально управомочены на это федеральным законом. Конституция дает исчерпывающий перечень исключительной  законодательной компетенции федерации.  Это внешние сношения, оборона и защита гражданского населения,  гражданство федерации,  свобода передвижения, валюта, денежное обращение,  чеканка монеты, железные дороги и воздушное сообщение, почта, телеграф, телефон и другое. Здесь же определяется, каких  областях  можем осуществляться законодательная деятельность земель. Если же земля не выполняет возложенные на нее федерацией  обязанности, то последняя может принять меры к тому, чтобы принудить землю к их выполнению.

Во-вторых, субъекты  территориальной  федерации конституционно лишены права прямого представительства  в  международных  отношениях.  В случае нарушения  союзной  конституции в этой сфере центральная власть имеет право применения принудительных мер к  субъекту  федерации  (Индия). В ФРГ ведение внешних сношений с иностранными государствами принадлежит федерации, однако земли с согласия федеральных властей иногда могут заключать международные договоры.

В-третьих, в территориальных федерациях конституционное законодательство не предусматривает,  а иногда и запрещает односторонний выход из союза.  Это положение вытекает из смысла конституций США, ФРГ, Бразилии и других стран.

В-четвертых, управление вооруженными силами в территориальных федерациях непосредственно  осуществляется союзными государственными органами. Главнокомандующим вооруженными силами является глава федерального государства.  Субъектом  федерации в мирное время запрещается содержать профессиональные вооруженные образования.

Национальные  федерации  характеризуются более сложным государственным устройством. Наряду с общими признаками, которые присущи любому союзному государству,  они имеют ряд существенных особенностей. Эти особенности обусловлены многонациональным составом населения,  которое более или  менее  компактно  проживает  на  территории отдельных государств,  образующих федерацию.

Национальные федерации  характеризуются независимо от ее разновидностей характеризуются следующими  основными признаками:

1. Субъектами такой федерации являются национальные государства и национально-государственные образования;
2. Субъекты федерации объединяются согласно принципу добровольности;
3. Гарантированность суверенитета больших и малых наций, их свободное и самостоятельное развитие;
4. Важнейшей особенностью национальной федерации является правовое положение ее субъектов. Эта особенность непосредственно связана с таким общедемократическим институтом, как право наций на самоопределение, т.е. право любой нации самостоятельно решать вопрос о своей государственности. 

Основное различие между  территориальной и национальной федерацией состоит  в  различной  степени суверенности их субъектов.  Центральная власть в территориальных  федерациях обладает верховенством  по  отношению к  высшим  государственным органам членов федерации.  Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных  государственных образований. Общенациональная государственная власть осуществляет лишь координацию интересов субъектов федерации, обеспечивая их наиболее оптимальную внутреннюю и внешнюю деятельность. Субъекты национальной федерации в сфере международных отношений могут устанавливать дипломатические отношения  с любым государством мирового сообщества,  заключить политические, экономические и другие  договоры.  Национальный  признак придает федерации такие особенности,  которые объективно не могут быть присущи территориальному федеральному государственному устройству.

В этой связи важно  различать союзное государство,  складывающееся в условиях территориальной федерации,  и союз государств, которые объединяются по национальному признаку.  Союзное государство является федерацией, основанной на договорной территориальной основе,  а союз государств - это федеральное объединение национальных государств, которые обладают как государственным, так и национальным суверенитетом.

Россия имеет  уникальное государственное устройство,  где  органически сочетаются признаки и  территориальной, и национальной федерации.

В соответствии с Конституцией Российская Федерация "состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных  округов - равноправных субъектов Российской Федерации" (ст. 5, п.1). "Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности,  единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий  между органами  государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ,  равноправии и самоопределении народов в РФ" (ст.5, п.3).

Заслуживает внимания концепция ограниченного, «разделенного» суверенитета. Суверенитет федерации в целом и субъекта федерации взаимно ограничивают друг друга, отношения между ними строятся  на основе принципа «трех сфер полномочий». Существуют исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов федерации и полномочия субъектов федерации. Этот принцип заложен в Конституции Российской Федерации 1993 года. Ст. 71 Конституции РФ устанавливает исключительные полномочия федерации (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического и национального развития РФ; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия и др.). Часть 1 ст. 72  Конституции РФ устанавливает совместные полномочия федерации и субъектов федерации (обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; природопользование; общие вопросы воспитания, образования, науки и др.).  В соответствии со ст. 73  Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий  Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Теория государства  и права обычно обращается к основам не только унитаризма и  федерализма, но и объединений государств. Прежде всего рассмотрению подлежат конфедерации.

Конфедерация -  это  временный  юридический  союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов.  При  конфедеративном устройстве  государства (члены конфедерации) сохраняют свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.