Разделение властей в правовом государстве

Рассмотренная им триада в  виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала  классической формулой теории конституционализма.

Теория разделения властей  имеет не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных  актах, имевших огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789), в которой акцентировалось  особое внимание не только на индивидуальных правах и свободах, но и на важности для установления конституционного порядка разделения властей (ст. 16); Конституция Франции (1791), где закреплялось принципиально важное положение  о том, что "во Франции нет власти, стоящей над законом", и что "король царствует лишь в силу закона, и лишь именем закона он может  требовать повиновения" (ст. 3 отд. 1 гл. II); и др.

По мере своего становления  и развития теория разделения властей  нашла довольно широкий отклик в  академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и  ряда других стран.

В России особое внимание теории разделения властей уделял М.М. Сперанский. В своем "Введении к уложению государственных  законов" (1809) он писал в связи  с попыткой использования этой теории для "преобразования" самодержавия и стремлением поставить ее в  рамки закона, что "нельзя основать правление на законе, если одна державная  власть будет и составлять закон  и исполнять его". Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни "установления" действовали в процессе составления закона, а другие - при их исполнении.

Из троякого порядка государственных  сил возникает "троякий порядок  сил установлений". Одно из них "должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в  части судной. Разум всех сил установлений может быть различен".

Говоря о внимании к  теории разделения властей в России и в других странах, следует отметить, что при этом не только широко использовалась ее традиционная модель - триада, состоящая  из законодательной, исполнительной и  судебной властей, но и предлагались другие ее варианты.

Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения властей, использовать их классификацию на физическую и материальную власти. Известный французский юрист конца XIX - начала XX в. М. Ориу в своей фундаментальной работе "Основы публичного права" выделял и анализировал, с точки зрения взаимосвязи и взаимного "равновесия" властей, политическую и экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти, и др.

По справедливому замечанию  автора, "одним из преимуществ  теории равновесия является то, что  она придает смысл и значение многочисленным разделениям, которые  видны даже при самом поверхностном  наблюдении над государственным  режимом". Последний же всегда является "режимом разделений". В равновесии он находится лишь благодаря тому, что "разделяет окружающие его  силы, противопоставляя их друг другу  и восполняя одну за счет другой".

М. Ориу не без оснований  считал возможным использование  теории или принципа разделения и  сдерживания (равновесия) властей не только для анализа властных взаимоотношений, возникающих в государственной  сфере, но и в различных общественных сферах. "В сущности гражданское  общество, - замечал он, - покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом".

Аналогичные подходы к  анализу разделения властей и  расширительной трактовке этой теории в последующем использовались и  многими другими авторами.

Какими бы ни были разными  варианты механизма действия принципа 
разделения властей, теория в основе определяет следующее его содержание: 
         Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она 
устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, 
основные направления внутренней и внешней политики страны, а 
следовательно, определяет в конечном счёте правовую организацию и формы 
деятельности исполнительной и судебной властей. Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами  человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.  
         Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Её деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не 
предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. 
Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если 
она является подзаконной властью, действует на началах законности. 
Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством её 
подотчётности и ответственности перед представительными органами 
государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может 
обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и 
должностных лиц в судебном порядке.

Судебная власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их не совершал. Правосудие в правовом государстве осуществляется только судебными органами. Никто не может присвоить себе функции суда. В своей 
правоохранительной деятельности суд руководствуется только законом, 
правом и не зависит от субъективных влияний законодательной или 
исполнительной власти. Независимость и законность правосудия являются 
важнейшей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в 
целом. С одной стороны, суд не может присваивать себе функции 
законодательной или исполнительной власти, с другой стороны его 
важнейшей задачей является организационно–правовой контроль за 
нормативными актами этих властей. Судебная власть, таким образом, 
выступает сдерживающим фактором, предупреждающим нарушение правовых установлений, и прежде всего конституционных, как со стороны 
законодательных, так и исполнительных органов государственной власти, 
обеспечивая тем самым реальное разделение властей. 
          Таким образом, разграничение единой государственной власти на три 
относительно самостоятельные и независимые отрасли предотвращает 
возможные злоупотребления властью и возникновение тоталитарного 
управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей 
занимает своё место в общей системе государственной власти и выполняет 
свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей 
поддерживается специальными организационно–правовыми мерами, которые 
обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства и эффективно действовать может только в связке с ними, важнейшими из которых являются принцип законности, взаимная ответственность государства и личности, реальность прав личности.  
 

2.2. Действие принципа  разделения властей в Российской  Федерации.

В Российской Федерации принцип  разделения властей впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В статье 10 говориться: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.  
         Поэтому представляется целесообразным остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.  
         Должность Президента была учреждена в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 г. По Конституции РФ 1993 г. «Президент РФ является главой государства» (п. 1, ст. 80, Конституции РФ). В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение 
конституционной формулы не означает сужения функций Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» 
более точно отражает и то, и другое, но не свидетельствует о появлении 
четвёртой основной ветви власти. Когда тем не менее употребляют термин 
«президентская власть», то это может означать только особый статус 
Президента в системе трёх властей, наличие у него некоторых собственных 
полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей 
во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — с 
исполнительной властью. «Президент не вправе вмешиваться в полномочия 
Федерального Собрания или судебных органов — Конституция строго 
разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может 
регулировать только с помощью согласительных процедур или путём передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признаётся главой исполнительной власти (право назначать Правительство, право председательствовать на заседаниях Правительства и т.д.)». Полномочия Президента вытекающие из различия 
конституционных функций главы государства и парламента, в основном и 
главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.  
          Конституция проводит чёткое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере 
взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости.  
          После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день 
самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы ранее этого 
срока. Президент имеет право законодательной инициативы, то есть, 
внесение законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето 
на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето именуемое в 
теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии 
законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном 
обсуждении большинством в две трети каждой палаты — в этом случае 
Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект 
становится законом и вводится в действие только после его подписания и 
обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего 
закон должен быть или отклонён, или входит в силу. Президент обращается 
к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране,  
об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, но 
обращение с этими посланиями не означает, что он нуждается в утверждении 
своих идей.

Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Президент вправе распускать Государственную Думу, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации, роспуск Думы возможен в случае трёхкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч.4, ст.111, Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение 3-х месяцев (ч.3, ст.117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4, ст.117). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через 4 месяца после роспуска. Государственная Дума не может быть распущена Президентом: «1) в течении года после её избрания; 2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; 3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения; 4) в течение 6-ти месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.» Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничения прав Президента в этой области свидетельствует о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и не желательное. При всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительной власти.

В соответствии с принципом  разделения властей и независимости  судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только 
Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения 
Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Президент также назначает судей других федеральных судов. Никто не в праве требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру — это было бы нарушением принципа разделения властей. В соответствии с Федеральным Законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора РФ. 
         При характеристике Российского парламента в свете принципа разделения властей можно выделить три момента: «а) применение к нему термина «парламент» означает официальное принятие категории парламентаризма с учётом Российских условий и особенностей, а также мирового цивилизованного опыта; б) специфическим свойством является определение его как общенационального представительного органа; в) Федеральное Собрание — законодательный орган Российской Федерации». Однако Конституция 1993 г. не исходит из принципа верховенства парламента над исполнительной властью. Вопрос о недоверии Правительству, выраженном Государственной Думой, окончательно решается Президентом РФ.

Конституция Российской Федерации  главой 7 выделяет и третью 
самостоятельную ветвь власти — Судебную. Судебная власть и органы её 
осуществляющие, обладают значительной спецификой, это отражено в ч.2 ст. 
118 Конституции РФ, где сказано, что судебная власть осуществляется 
посредством конституционного, гражданского, административного и 
уголовного судопроизводства. Конституция Российской Федерации чётко 
определяет, что правосудие в России осуществляется только судами РФ. При 
этом подчеркивается независимость судов. Конституцией Российской 
Федерации предусмотрены: а) Конституционный Суд РФ; б) Верховный Суд РФ; в) Высший Арбитражный Суд РФ. Согласно Конституции РФ действуют другие федеральные суды.

Особенно ярко действие принципа разделения властей в отношении  судебной власти можно обнаружить по роли Конституционного Суда РФ. Согласно статьи 125 Конституции Российской Федерации, п.2 «Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации, или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной властей субъектов РФ разрешает дело о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) Конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к 
ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в)договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ».

Конституционный Суд РФ разрешает  споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) 
между органами государственной власти РФ и органов государственной 
власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами 
субъектов РФ. Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение 
конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет 
конституционность закона, применённого или подлежащего применению в 
конкретном деле, порядке установленном федеральным законом. 
Конституционный Суд РФ даёт толкование Конституции РФ. Акты или их 
отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.  
          Чтобы лучше понять масштабность, роль, значимость Конституционного Суда РФ в действии принципа разделения властей можно использовать следующий пример из судебной практики: «Правительство РФ в нарушении требований ст. 168 и 169 ГК РФ отсрочило без достаточных оснований исполнение своих договорных обязательств в одностороннем порядке изменило их условия. Оно необоснованно предоставило преимущества подчинённым ему органам, на которые возлагалось исполнение обязательств по отовариванию чеков на 
легковые автомобили. В период действия отсрочки Президент РФ издал Указ 
«О мерах по либерализации цен» от 3.12.1991 г., которым со 2.01.1992 г. 
отменено государственное регулирование цен на многие товары, в том числе 
и на автомобили. Убытки выразились в многократном обесценении стоимости целевых вкладов и невозможности получения автомобилей по целевым чекам по первоначальной цене, являющейся существенным условием договорного обязательства государства перед гражданами. Частичная индексация целевых вкладов и целевых чеков (Постановление Правительства РФ от 24.01.92) по мнению Конституционного Суда не отвечала требованиям Закона РСФСР об индексации доходов и сбережений граждан от 24.10.91 г. Конституционный Суд РФ признал: «Правительство действовало противоправно… нарушив имущественные права и интересы граждан оно вышло за предмет своей 
компетенции, предусмотренной Конституцией РФ.» Таким образом, в данном случае судебная власть в лице Конституционного Суда РФ, исходя из 
принципа разделения властей, чётко определила степень компетенции 
Правительства РФ, на основании Конституции РФ, не допустив её 
превышения.  
         Таким образом, принцип разделения властей существует не только в теории государства и права, он реально осуществляется на практике в различных государствах мира, причём имеет место в различных формах, вариантах, не теряя при этом своего содержания. В Российской Федерации государственная власть также строится на основе этого принципа, хотя при этом имеет свои специфические особенности.