Референдум у системі народовладдя

В 1996р. у Республіці Білорусь було проведено референдом за збереження смертної кари, який підтримали більше 80% громадян. Це антинигуманне по суті рішення було прийняте шляхом застосування найдемократичнішої форми безпосереднього народовладдя – референдуму.

Особливе значення референдуми  набули в Європі після прийняття 12.01.2005 р. Конституції Європейського Союзу, що ратифікувалася шляхом референдуму чи парламентської процедури в усіх державах ЄС.

Поряд з терміном «референдум» у міжнародно-правових документах, законодавчих актах та юридичній літературі використовується також термін «плебісцит». Цей термін, слід мати на увазі, що в деяких державах під словом розуміють усі види голосування (наприклад ФРН) або лише голосування, за допомогою якого виборчий корпус висловлює свою підтримку окремій особі або політиці, яку вона проводить.

У міжнародному праві плебісцит  розглядається як один із видів голосування, що застосовується при опитуванні певної частини населення щодо її незалежності чи інших держав. Одночасно в юридичній літературі існує така думка що різниці між референдумом і плебісцитом не існує.

Роль референдумів у регулюванні  суспільних відносин визначається з  огляду на їх основні соціальні функції:

По-перше, референдум є одним  з основних інструментів реалізації права народного суверенітету і  легітимізація владних рішень.

По-друге, референдум є однією з основних форм реалізації права  національного суверенітету, оскільки за умов виконання певної конституційної процедури щодо всеукраїнського  референдуму і виконання вимог  закону щодо місцевих референдумів громадяни, представники певної нації і народності нашої країни можуть ініціювати проведення того чи іншого референдуму з питань, пов'язаних з конституційним чи законодавчим регулюванням їх національних прав і  свобод.

По-третє, референдум є одним  із способів формування громадської  думки.

По-четверте, референдум може бути використаний народом як противага  рішенням органів державної влади, що не задовольняють інтересів громадян.

Запровадження порядку проведення референдумів за народною ініціативою створює правові гарантії здійснення прямого народовладдя.

Види і критерії класифікації референдумів

Референдум є досить складуть правовим явищем і практикується  у різних формах. У державах, де референдуми  проводяться досить часто, цей інститут отримав нормативне закріплення  у різних формах і, навпаки, де референдуми  є винятковим, унікальним явищем, перелік  питань, що вирішуються на референдумі, жорстко обмежена.

Але референдуми різняться  не лише за предметом правового регулювання. Існує багато видів референдумів (залежно від критеріїв класифікації), кожен з яких має свої юридичні особливості.

Із урахуванням теоретичних досліджень критеріїв класифікації референдумів та нормативних положень чинного законодавства про референдуми можна виділити такі критерії класифікації референдумів:

за предметом референдуму;

за правовою силою рішень референдуму;

за підставою проведення;

за суб'єктами ініціювання;

за територією проведення;

за часом проведення;

за формулою референдуму

Найбільш важливим критерієм  класифікації референдумів є предмет референдуму, що й власне визначає сутність і зміст кожного конкретно взятого референдуму, йог значення для суспільства і держави.

Предмет референдуму визначає обсяг його компетенції. Предмет загальнодержавного референдуму завжди стосується найважливіших проблем суспільного та державного життя країни, а саме: прийняття чи затвердження конституції, внесення змін до конституції, законів, підзаконних актів тощо, тоді як загальний характер предметів місцевих референдумів набагато складніший за своєю правовою природою. З одного боку, це, як правило, питання місцевого значення, а з іншого-предмет локального референдуму може мати специфічний характер і обумовлюватися особливостями місцевого самоврядування в кожному окремо взятому регіоні.

За  правовою силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні. Перший відрізняється від другого тим, що рішення імперативного референдуму мають найвищу юридичну силу, є остаточними, обов'язковими для виконання на всій території країни і не потребують затвердження будь-яким державним органом. Їх наслідки є безпосереднім вираженням волі народу або ж конкретної територіальної громади. Рішення загальнонаціональних референдумів традиційно займають вище місце в ієрархії національних джерел права.

Консультативний референдум проводиться органом державної влади, уповноваженим призначати чи ініціювати призначення референдуму перед прийняттям ним певного рішення з метою виявлення ставлення громадян до цього рішення. Консультативні референдуми в зарубіжних країнах, як правило, проводяться з питань, що процедурно не можуть бути вирішені шляхом всенародного голосування: укладення міжнародного договору чи його ратифікація. Вирішення цих питань традиційно відносяться до повноважень глави держави чи парламенту, але при здійснені своїх повноважень вони керуються волевиявленням народу. В окремих країнах консультативні референдуми отримали назву плебісцитів. Вразливою ознакою консультативних референдумів є необов'язковість їх рішень. На сьогодні, відповідно до ч. 6 п. Рішення Конституційного Суду України у Справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000 р., воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Нині консультативні референдуми втратили актуальність в Україні.

Імперативний  референдум відрізняється від консультативного тим, що його рішення мають вищу юридичну силу, тобто є остаточними, обов'язковими для виконання на всій території країни. Вони набувають юридичної сили з часу оголошення результатів всенародного голосування Центральною виборчою комісією. Рішення імперативного референдуму можуть бути змінені або скасовані лише на підставі результатів нового всеукраїнського референдуму. Утім, в силу недосконалості механізму реалізації рішень референдуму, рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. що були визнані Конституційним Судом України імперативними, так і не були здійснені. Різновидом імперативного референдуму є ратифікаційний референдум. Його сутність полягає в тому, що на нього виноситься закон, прийнятий парламентом, який набуває чинності та найвищої юридичної сили за результатами референдуму.

Фрицький О.Ф. класифікує референдуми за юридичною силою: вирішальний, рішення якого не потребують затвердження будь-яким органом і не можуть бути змінені інакше ніж на підставі рішення нового референдуму з цього питання;

консультативний референдум, який використовується для виявлення громадської думки. Його рішення не мають обов'язкового характеру.²

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними. Тобто народ України та територіальні громади мають право вирішувати широке коло суцільно значущих питань, але окремі питання (внесення змін до Конституції, питання про зміну територію України, питання про найменування або перейменування міст, селищ, районів тощо), відповідно до чинного законодавства, мають визначатися виключно всеукраїнськими референдумами.

Обов'язковий  референдум передбачає обов'язкову санкцію громадян на предмет референдуму. Тобто обов'язковий референдум є безальтернативною формою вирішення конкретно визначених законодавством питань. У випадку, коли певні нормативно-правові акти чи інші рішення, відповідно до чинного законодавства, мають бути встановлені чи затверджені виключно шляхом проведення референдуму, він стає обов'язковим. Ці референдуми гарантують право народу вирішувати найбільш принципові проблеми суспільного та державного життя через безпосереднє волевиявлення у формі голосування. Проведення обов'язкових референдумів передбачене в конституціях 15 європейських країн, що є яскравим свідченням визнання референдумів провідною формою народовладдя у сучасному демократичному суспільстві.

Обов'язкові мають місце  у випадках, коли з певних питань рішення не може бути прийняте іншим  шляхом, - окрім народного голосування, причому законом завжди чітко окреслено коло цих питань. 1 грудня 1991 р. в Україні відбувся перший всеукраїнський референдум, який був обов'язковим в питанні про проголошення незалежності України, виходячи з положень Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми щодо реалізації права народу України на самовизначення. Згідно із ст. 73 Конституції, нині виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України. Після прийняття Конституції предмет обов'язкового референдуму значно розширений. Відповідно до положень ст. 156 Конституції, обов'язкового затвердження всеукраїнським референдумом потребує законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу НІ "Вибори, Референдум" ї розділу XIII "Внесення змін до Конституції України".

Наведені випадки є  прикладом абсолютного обов'язкового референдуму, проте теорія конституційного права розрізняє ще й відносно обов'язкові референдуми. Так, за Конституцією Швейцарії, в разі, коли одна із палат Федеральних Зборів винесе постанову про загальний перегляд Конституції, а інша палата з цим не погодиться, питання перегляду Конституції виноситься на референдум. Тут йдеться не про зміст перегляду, а лише про необхідність його як умовного факту

Факультативні референдуми,— це референдуми, проведення яких можливе, проте не обов'язкове. Призначення референдуму в такому разі залежить від рішення органів, що компетентні призначати референдуми, а також від наявності іншої ініціативи проведення референдуму, передбаченої законодавством. Факультативний референдум у сучасному його значенні проводиться для прийняття визначеного роду нормативно-правових актів на вимогу суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення референдуму. Факультативні референдуми широко використовуються в більшості країн Європи, де на них вирішується широке коло важливих проблем суспільного і державного життя. Практикування факультативних референдумів є певним індикатором рівня розвитку громадянського суспільства в країні, консолідації суспільства і держави.

У практиці зарубіжних країн  є ще й такий різновид факультативного  референдуму, який проводиться після  прийняття відповідного закону вищим  представницьким органом країни. Так, у законодавстві Швейцарії  передбачене правило, за яким для проведення референдуму необхідно протягом 90 днів після прийняття закону парламентом зібрати 30 тис. підписів громадян, які виступають проти цього закону. Із 1944 по 1963 рр. тут проведено 20 таких референдумів, причому 8 законів було затверджено, а 12 — відхилено. В середньому через процедуру факультативного референдуму тут проходить майже 3 % законопроектів. У Португалії факультативні референдуми проводяться з будь-якого важливого питання загальнонаціонального значення за винятком фінансових. Така ж практика в Іспанії, Польщі. Але в Польщі є такий специфічний різновид факультативного референдуму, який передбачає прийняття загальних принципів конституції ще до розробки її тексту

Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнонаціонального референдуму, в Україні референдуми поділяються на ініційовані українським народом; ініційовані Верховною Радою; Президентом України. Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами та громадянами України, що проживають на території певної адміністративно – територіальної одиниці.

За часом проведення загальнодержавні референдуми можуть бути дозаконодавчим або післязаконодавчим. Дозаконодавчі референдуми, як правило, мають консультативний характер і проводяться для визначення ставлення громадян до рішення, яке має бути прийняте відповідним державним органом. Післязаконодавчі референдуми спрямовані на надання відповідної юридичної сили рішенням парламенту.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного конкретного питання з конкретної проблеми. Складні конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. Ці питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум в комплексі, стосується єдиної проблеми.

Референдум в  Україні

Народовладдя є основоположним принципом конституційного ладу України. Згідно зі ст. 5 Конституції  носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і  через органи державної влади  та місцевого самоврядування. Безпосереднє народовладдя (у ст. 69 Конституції  України вживається термін «безпосередня  демократія») включає в себе участь громадян у реалізації різноманітних  форм влади, їх безпосередню владну діяльність, яка спрямована на вирішення відповідних  державних або суспільних питань, прийняття рішень та їх втілення в  життя.

Третій розділ Конституції  України називається «Вибори. Референдум». У ньому закріплені такі основоположні  форми прямого народовладдя, як вибори і референдум. Причому законодавець цей розділ у структурі Основного  Закону поставив за розділами «Загальні  засади» і «Права, свободи та обов’язки  людини і громадянина», що підкреслює особливу роль форм безпосередньої демократії. Крім того, третій розділ Конституції  згідно з частиною третьою ст. 156 Конституції України змінюється в ускладненому порядку.

Так, законопроект про внесення змін до цього розділу подається  до Верховної Ради Президентом України  або не менш як двома третинами  від конституційного складу парламенту і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного  складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається  Президентом України. Повторне подання  законопроекту до цього розділу  з одного й того ж питання можливе  лише до парламенту України наступного скликання.

Безпосередня демократія виникла ще в умовах первіснообщинного  ладу і є історично першою формою здійснення влади народу. В Україні  накопичені вікові демократичні традиції, які були властиві нашому народу з найдавніших часів. Наприкінці X — на початку XI ст. у Київській Русі закріпився особливий різновид пізньої військової демократії — так звана вічова демократія, яку М. С. Грушевський називав органом громадського контролю над князем і його управою. Вічова демократія була прогресивнішою порівняно з тогочасною демократією германців та франків, оскільки правом участі в народних зборах — вічі Київської Русі були наділені не тільки дружинники, а й глави сімейств та господарі дворів. Прояви елементів безпосередньої демократії та представницької демократії були притаманні Україні на всіх етапах її історичного розвитку. Н. Григор’єв-Наш писав, що стародавні віча, громади «татарських людей», коповища литвинських часів, козацькі ради до Хмельницького, за Хмельницького, в часи Коліївщини та Паліївщини, вільні громади, Центральна Рада базувалися на традиціях українського народовладдя. Але багатий позитивний досвід безпосереднього народовладдя в Україні протягом тривалого часу не мав розвитку.