Референдум у системі народовладдя

Так, у Конституції України  не зазначено в переліку причин дострокового припинення повноважень Верховної  Ради України та Президента України рішення референдуму. У статті 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» серед питань, за якими Верховна Рада України призначає проведення всеукраїнського референдуму вказані питання щодо «дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України, якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі».

Крім того, закон оперує таким поняттям, як скасування Конституції  та інших законодавчих актів, а Конституція України не допускає цього.

• визначення суб’єктів ініціювання проведення всеукраїнського референдуму;

У Законі, з усіх питань, які  можуть розглядатися на референдумі, передбачено  два суб’єкта ініціювання проведення всеукраїнського референдуму: громадяни  України, або народні депутати України. У Конституції – фактично один: народ України. Виключенням є  призначення проведення референдуму  Верховною Радою України з  питань про зміну території України (стаття 73).

• визначення суб’єктів призначення (проголошення) проведення всеукраїнського референдуму;

У Конституції України  їх передбачено два: Президент України  та Верховна Рада України. У Законі лише один Верховна Рада України.

• визначення різних категорій референдумів;

Зокрема, у Законі згадується окрема категорія референдумів дорадче опитування громадян України. У Конституції цього не вказано.

На сьогодні, за оцінками експертів та багатьох політиків  перспективи проведення в Україні  легітимних референдумів є досить примарними, у першу чергу, через застаріле  законодавство.

До 1991 р. референдуми на терені України не практикувалися, хоча можливість їх проведення передбачалася Конституціями УРСР 1937 і 1978 рр. Так, в Україні історія становлення інституту референдуму має два основних періоди: перший період (1991–2000 рр.) – початок практикування референдумів в Україні; другий період (2000 р. – до сьогодні) вдосконалення національної теорії та практики референдумів.

Перший всеукраїнський референдум, який відбувся 1-го грудня 1991 р., підтвердив чинність і надав вищої юридичної сили урочисто прийнятому Верховною Радою Української РСР Акту проголошення незалежності України, довів реальну спроможність українського народу самостійно вирішувати найбільш важливі питання суспільного і державного життя і, по суті, став формою національного державотворення українського народу. Рішення першого всеукраїнського референдуму сприяло визнанню України на світовій арені як суверенної і незалежної держави.

16 квітня 2000 року Україна  пережила третій в своїй історії  референдум. Головна його особливість,  що проводився він за народною  ініціативою (раніше ініціацію  проводили Москва і Верховна  Рада УРСР). Переважна більшість виборців України підтримала всі чотири винесені на референдум питання. На перше питання референдуму (про право Президента достроково припиняти повноваження парламенту у випадку, якщо протягом місяця Верховна Рада не змогла сформувати парламентську більшість або протягом трьох місяців не затвердила проект бюджету України) ствердно відповіли 84,78 відсотка. «Проти» висловилися 13,79 відсотка, 1,31 відсотка бюлетенів визнано недійсними. З другого питання — про скасування депутатського імунітету — «за» проголосували 89,06 відсотка, «проти» — 9,57 відсотка, недійсні — 1,24 відсотка бюлетенів. Трете питання — про скорочення кількості депутатів парламенту з 450 до 300 — підтримали 89,97 відсотка громадян. Проти — 8,68 відсотка, недійсні —1,22 відсотка бюлетенів. Четвертому питанню — про необхідність формування двопалатного парламенту — сказали «так» 81,8 відсотка громадян, «ні» - 16,67 відсотка. Недійсні — 1,39 відсотка бюлетенів. Утім, результати цього референдуму так і не були реалізовані. В Конституції сказано, що прийняті до її затвердження законодавчі акти зберігають чинність в частині, яка не суперечить Основному закону. Так от, законом про референдум передбачається, що прийняті на референдумі рішення потребують негайного впровадження і не потребують затвердження якимось державним органом. Але справа в тому, що Конституційний Суд це питання розтлумачив іншим чином. У 13 розділі Конституції виписана процедура внесення змін в Основний закон. Лише парламент наділений цим правом. Конституційний Суд наголосив на запровадженні результатів референдуму за цією процедурою.

Проведення всеукраїнських та місцевих референдумів регламентується  Конституцією і Законом про всеукраїнський та місцеві референдуми. З точки  зору порядку проведення референдум можна розглядати як референдний  процес (іноді його називають референдарним  процесом), який складається з відносно самостійних процедур, що здійснюються у певній послідовності:

— призначення референдуму;

— підготовка і проведення референдуму;

— голосування і визначення підсумків референдуму;

—опублікування і введення у дію законів та інших рішень, прийнятих референдумом.

Всі стадії референдного процесу  підпорядковані загальним принципам, властивим виборчому процесові.

У всеукраїнському та місцевому  референдумах мають право брати  участь громадяни України, які на день про­ведення референдуму досягли 18-ти років і постійно проживають відповідно на території України  або області, району, міста, району в  місті, селища, села. Отже, таке право визнається не за всіма особами, які проживають на території України (наприклад, іноземці, особи без громадянства) на день проведення референдумів, а лише за громадянами. Причому право на участь у референдумах мають громадяни України незалежно від від походження, соціального і майнового стану, расової чи національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів, роду й характеру занять. Будь-яке пряме або непряме обмеження прав громадян України на участь у референдумі залежно забороняється. Не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними. Громадяни беруть участь у референдумі на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос. Референдум є прямим: громадяни беруть участь у референдумі безпосередньо. Голосування під час референдуму є таємним: контроль за волевиявленням громадян не допускається. Підготовка і проведення референдумів здійснюється на демократичних засадах, відкрито і гласно. Законом запроваджені гарантії реалізації вказаних демократичних засад.

 Демократичні засади підготовки і проведення референдумів виявляються і в тому, що засоби масової інформації висвітлюють хід підготовки і проведення референдуму, їх представникам гарантується безперешкодний доступ на всі збори і засідання, пов'язані з референдумом, і одержання інформації.

Підготовка і проведення всеукраїнського референдуму здійснюється за рахунок Державного бюджету, а  місцевих референдумів — за рахунок  відповідних місцевих бюджетів.

Першою стадією проведення референдуму є його призначення. При цьому зазначимо, що розрізняють  ініціативу про проведення референдуму  і прийняття відповідного рішення  про призначення референдуму. Законом  детально врегульована процедура реалізації права вимоги проведення референдуму. Зокрема, громадяни України реалізують своє право на ініціативу всеукраїнського  референдуму шляхом збору підписів. Нагадаємо, що їх має бути не менше 3 млн. і підписи щодо призначення  референдуму мусять бути зібрані  не менш, як у двох третинах областей і не менш, як по сто тисяч підписів у кожній області.

Збирання підписів організовують  і здійснюють ініціативні групи  референдуму, що утворюються й діють  відповідно до ст. 16, 17, 18 Закону про  всеукраїнський та місцеві референдуми. Отже, на стадії призначення референдуму  відбувається утворення ініціативних груп референдумів, їх реєстрація, збирання підписів ініціативними групами. Детальна регламентація цих процедур проведення референдуму має дуже важливе  значення, оскільки передбачає низку  правових гарантій від всіляких порушень. Зокрема, ці гарантії стосуються вимог  щодо форми й змісту листів для підписів громадян, порядку заповнення і збирання підписів (ст. 18). Передбачається також можливість оскарження в районний (міський) суд відмови Центральної комісії із всеукраїнського референдуму у реєстрації ініціативної групи, або відсутність рішення про реєстрацію (ст. 17 Закону).

Після завершення збирання підписів ініціативна група у  триденний строк складає підсумковий  протокол, в якому зазначається загальна кількість підписів, дата реєстрації ініціативної групи, дата закінчення збирання підписів. Підписні листи по акту передаються  на зберігання у встановленому в  законі порядку.

Після підписання цього акту в тижневий строк група всеукраїнського  референдуму передає підсумковий  про­токол, акт і вимогу про проведення референдуму до Центральної комісії  із всеукраїнського референдуму (як відомо, її функції покладені на Центральну виборчу комісію по виборах  народних депутатів України).

Центральна комісія забезпечує реєстрацію документів, підбиває загальні підсумки збору підписів в цілому по Україні, про що складається протокол.

Після одержання належним чином оформленої пропозиції, органи державної влади, до повноважень  яких входить призначення референдуму  в місячний термін приймають одне з таких рішень:

1) про призначення референдуму; 

2) про відхилення пропозиції  про проведення референдуму у  разі наявності серйозних порушень  законодавства про референдуми; 

3) про прийняття рішення,  пропонованого у вимозі про  призначення референдуму. 

У рішенні про призначення  референдуму визначається дата проведення референдуму, зазначається назва проекту  закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум. Дата проведення всеукраїнського  референдуму призначається не раніше як за три й не пізніше як за чотири місяці, а місцевого референдуму — не раніше як за місяць і не пізніш як два місяці від дня прийняття рішення про проведення референдуму. Повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення іншого питання, що виноситься на референдум, оголошуються відповідно у республіканських та місцевих засобах масової інформації у 10-денний строк після прийняття рішення про його призначення.

Після прийняття рішення  про призначення наступає друга  стадія референтного процесу — підготовка проведення референдуму. Відповідно до Закону про всеукраїнський та місцевий референдуми створюються структури  і умови, необхідні для проведення референдуму: дільниці для голосувань, комісії по проведенню референдуму  і списки учасників референдуму. На відміну від виборів, проведення референдуму не вимагає створення  виборчих округів. Згідно із ст. 23 Закону про всеукраїнський і місцеві  референдуми, для проведення голосування  і підрахунку голосів створюються  тільки дільниці для голосування, що об'єднують від 20 до 3000 громадян, які  мають право брати участь у  референдумі. Дільнична комісія з референдуму утворюється у складі 5—19 членів районними, міськими, районними в містах, селищними і сільськими радами або їх головами не пізніш як за 40 днів до всеукраїнського і 15 днів — до місцевого -референдуму.

Керівництво всеукраїнським референдумом покладається на Центральну виборчу комісію, а також спеціально утворені для цього громадські органи — комісії по проведенню референдуму: дільничні, територіальні, що створюються  в селах, селищах, районах, містах і  областях, комісія Автономної Республіки Крим із всеукраїнського референдуму. Ця комісія має такі функції: вивішує у приміщенні дільниці текст проекту закону, рішення, що виноситься на референдум, надає громадянам можливість ознайомитися з ним під час підготовки до проведення референдуму і в день голосування; складає по дільниці список громадян, які мають право брати участь у референдумі; ознайомлює громадян зі списком, приймає і розглядає заяви щодо неправильності в списку і вирішує питання про внесення до нього відповідних змін; сповіщає громадян про день проведення референдуму і місце голосування; забезпечує підготовку приміщення і скриньок для голосування; організовує голосування в день проведення референдуму на дільниці; створює лічильну групу для підрахунку голосів; проводить підрахунок голосів, поданих на дільниці для голосування; розглядає заяви і скарги з питань підготовки референдуму та організації голосування і приймає щодо них рішення.

Центральна виборча комісія  як постійно діючий колегіальний державний  орган виконує повноваження Центральної  комісії з всеукраїнського референдуму (ст. 20 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” від 30 червня 2004 р.).

Законами України "Про  всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про Центральну виборчу комісію" детально регламентуються повноваження цих комісій, організація їх роботи. Вельми важливою з точки зору захисту  прав суб'єктів референдуму є  норма, яка передбачає можливість оскаржити  рішення і дії комісії з  референдуму у вищестоячу комісію  з референдуму, а у випадках, передбачених Законом, і в суд (ст. 31).

По аналогії із законодавством про вибори у законодавстві про  референдуми вирішено питання про  право на оскарження помилок у  списку громадян, які мають брати  участь у референдумі (ст. 34 Закону).

На стадії підготовки референдуму  відбувається також широка кампанія по роз'ясненню населенню мети ре­ферендуму, змісту питань, що виносяться на нього, ознайомленню з порядком голосування  тощо. Відповідно до ст. 8 Закону про  референдум, громадянам, політичним партіям, громадським організаціям, масовим  рухам, трудовим колективам надається право вільної агітації за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум, а також проти прийняття закону чи рішення.

Найбільш відповідальну  стадію референдуму становить голосування  і визначення підсумків референдуму. Саме на цій стадії виявляється воля народу і відбувається ухвалення  закону чи іншого рішення. Тому суворе і неухильне дотримання вимог  процедури, всіх процесуальних гарантій набуває тут особливого значення.

Для забезпечення повної свободи  волевиявлення на референдумі Законом  передбачена система певних заходів  і правових гарантій щодо організації  і проведення голосування, які сприяють дотриманню таємниці голосування, недопущенню  різних порушень законодавства.

У загальному порядку голосування  проводиться в день референдуму  із 7 до 20 години. Також існує процедура  дострокового голосування, голосування  у місцях перебування громадян, коли вони за станом здоров'я або з  інших причин не можуть прибути в  приміщення для голосування. Голосування  відбувається у спеціально відведених і обладнаних за законом належним чином приміщеннях. Кожний громадянин голосує особисто. Бюлетені для голосування  заповнюються голосуючим у кабіні або  кімнаті для таємного голосування. Законом передбачається низка вимог  щодо змісту і форми бюлетенів. Важлива  роль у здійсненні контролю за дотриманням  встановленого порядку голосування  належить гро­мадськості.