Референдум у системі народовладдя

Становлення України як суверенної демократичної держави потребує розширення застосування форм безпосередньої демократії, реального волевиявлення  народу з принципових питань розвитку держави і суспільства. Хоча Конституція  України в третьому розділі закріпила  тільки основоположні форми такої  демократії — вибори і референдум, але таких форм значно більше. До них також належать: збори трудових колективів; збори громадян за місцем проживання (сільські сходи, збори жителів  мікрорайону в місті); громадські та всенародні обговорення актуальних питань місцевого і загальнодержавного рівня; мітинги і демонстрації; наради загальнодержавного і місцевого  значення; громадські слухання, звернення  громадян (петиції).

В Україні питання референдуму  регламентуються Конституцією (розділ III «Вибори. Референдум», а також  статтями 5, 75, 106, 138, 143, 156) та Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., у якому референдум визначається як спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення (ст. 1). Конституція України визначає проведення обов’язкового всеукраїнського референдуму при вирішенні питань про зміну території України (ст. 73) та про внесення змін до І, III і XIII розділів Основного Закону (ст. 156).

Так, за територією проведення референдуми в Україні поділяють  на:

а) всеукраїнський;

б) референдум Автономної Республіки Крим;

в) місцеві референдуми.

Згідно із Законом України  «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. розрізняють всеукраїнські референдуми, референдуми Автономної Республіки Крим та місцеві (у межах адміністративно-територіальних одиниць).

Всеукраїнський  референдум може призначатися Верховною Радою України або Президентом України. Так, Верховна Рада України уповноважена призначати всеукраїнський референдум щодо вирішення питань про зміну території держави. Президент України має право призначати референдум щодо законопроектів про внесення змін до розділу І-ІІІ Конституції, а також проголошує референдум з народної ініціативи.

Всеукраїнський референдум призначається Президентом з  ініціативи народу за умови, що цього  вимагають щонайменше 3 млн. громадян України, які мають право голосу. Крім того, для виконання цієї вимоги необхідно зібрати не менш як у  двох третинах областей України (у кожній з них) щонайменше по 100 тис. підписів. Слід також звернути увагу на те, що в Україні не допускається проведення референдумів для затвердження законопроектів, що стосуються податків, бюджету та амністії.

Предметом всеукраїнського  референдуму може бути:

• затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;
• прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень;
• прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів.

На всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, віднесені  Конституцією України до відання  України, тобто виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання  про реалізацію права народу України  на самовизначення та входження України  до державних федеративних і конфедеративних  утворень або вихід з них.³ Не виносяться питання на цих референдумах, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Конституція України не передбачає проведення всеукраїнських референдумів з міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеукраїнський референдум 1991 р. мав своїм предметом міжнародно-правову проблематику – легімітизацію незалежності України.

Якщо референдум проводиться  з одного і того самого питання  кілька разів, то за часом треба розрізняти:

1) повторний референдум  з означеного питання проводиться  у такому разі, якщо під час проведення всеукраїнського або місцевого референдуму були допущені грубі порушення законодавства про референдуми, Верховна Рада України у місячний строк, а відповідний орган місцевого самоврядування — у 15-денний строк можуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій території республіки, відповідної адміністративної одиниці або її частини;

2) новий (всеукраїнський) референдум з питань, що раніше  виносились на референдум, може  бути проведено не раніше як  через 5 років, а місцевий —  не раніше, як через рік від  дня попереднього референдуму  з цих питань.

Другим видом референдуму  за територією проведення – місцевий референдум.

Місцеві референдуми призначають  органи місцевого самоврядування з  питань, що належать до їх компетенції.

Відповідно до ст. 143 Конституції України, громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів у межах адміністративно-територіальної одиниці.

А згідно з пунктом 12 статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийняття за пропозицією  територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їхніх  спільних інтересів, здійснюється районними  та обласними радами включно на їх пленарних засіданнях.⁴

Місцевий референдум, як і всеукраїнський, здійснюється через проведення голосування  громадян України з питань, визначених законодавством.

Предметом місцевого референдуму  може бути:

• прийняття, зміна, скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць;
• прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих і розпорядчих органів.

На місцеві референдуми можуть виноситися питання, віднесені законодавством України до відання місцевого  самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також питання дострокового припинення повноважень відповідної  Ради народних депутатів та її голови.

Ці референдуми за своєю сутністю є формою безпосередньої демократії на місцевому рівні, здійснення місцевої публічної влади територіальними  громадами в межах відповідних  адміністративно-територіальних одиниць. Місцеві референдуми — одна з  основоположних форм діяльності територіальних громад, вища форма місцевого самоврядування як права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів  України. Ці референдуми є формою волевиявлення територіальних спільнот, тобто проявом безпосередньої демократії місцевого характеру, місцевого  народовладдя. Не випадково в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 7) місцеве самоврядування визначається як форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Тільки місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об’єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.

Місцеві референдуми — прерогатива територіальних громад, які згідно зі ст. 143 Конституції  України забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. З більшості питань місцевого  самоврядування проводяться факультативні  референдуми з ініціативи місцевої ради або на вимогу її депутатів, або  на вимогу, підписану однією десятою  частиною громадян України, які постійно проживають на території відповідної  адміністративно-територіальної одиниці  і мають право брати участь у референдумі. Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає проведення і обов’язкових місцевих референдумів. Так, ст. 6 закону встановлює, що виключно місцевими референдумами  в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць вирішуються питання  про об’єднання в одну однойменних  адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр. Місцеві референдуми за територією їх проведення поділяються на сільські, селищні, міські, районні, обласні референдуми. За часом проведення місцеві референдуми поділяють на звичайні і повторні. Звичайні місцеві референдуми є ініціативними. Відповідно до ст. 12 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» вони призначаються місцевими радами за власною ініціативою або за пропозицією тих суб’єктів, які мають право вносити до відповідної міської ради проекти рішень або пропозицій про прийняття відповідних рішень. Повторні референдуми можливі тоді, коли порушено законодавство про референдуми. Так, згідно зі ст. 43 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», якщо під час проведення місцевого референдуму було допущено грубі порушення цього закону, відповідна місцева рада у 15-денний термін може призначити повторно місцевий референдум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частині. У такому випадку може бути прийняте рішення про утворення комісій з місцевого референдуму в повторному складі.

Сільські, селищні, міські ради, їх виконавчі  органи, сільські, селищні, міські голови, підприємства і організації державної  і комунальної форм власності  при проведенні місцевих референдумів зобов’язані надавати приміщення, забезпечувати рівний доступ членів територіальних громад, місцевих осередків  політичних партій до засобів масової  інформації.

Місцеві референдуми відповідно до Конституції  України мають проводитися державною  мовою.

Порівняно з всеукраїнським референдумом фінансування місцевих референдумів має свою специфіку, оскільки підготовка і проведення місцевих референдумів здійснюється за рахунок  коштів відповідних місцевих бюджетів, розмір та порядок формування яких визначаються місцевими радами. Для  покриття фінансових витрат на проведення місцевих референдумів можуть утворюватися громадські фонди, до яких роблять добровільні  пожертвування громадяни України, місцеві осередки політичних партій, юридичні особи, зареєстровані в  Україні, за винятком підприємств з  іноземними інвестиціями, а також  підприємств, установ і організацій, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету. Контроль за формуванням  і використанням коштів громадських  фондів здійснюється відповідною сільською, селищною, міською комісією з референдуму.

Місцеві референдуми мають кілька основних стадій:

1) призначення  місцевого референдуму; 

2) утворення  дільниць з проведення місцевого  референдуму;

3) утворення  комісій з проведення місцевого  референдуму; 

4) складання  списків громадян, які мають право  брати участь у місцевому референдумі; 

5) агітація  за прийняття рішень, що виносяться  на референдум;

6) голосування;

7) визначення  результатів місцевого референдуму.

Законом «Про всеукраїнський та місцеві  референдуми» (ст. 22) встановлюється, що в рішенні про призначення  референдуму зазначається дата проведення референдуму, назва проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум. На місцевий референдум, як правило, виноситься одне питання. Дата проведення місцевого референдуму  призначається не раніш як за місяць і не пізніш як за два місяці від  дня прийняття рішення про  його проведення.

На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної  влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів  суду і прокуратури; питання, пов’язані  з обранням, призначенням і звільненням  посадових осіб, що належать до компетенції  відповідної місцевої Ради народних депутатів та її виконавчих і розпорядчих  органів. ⁵

Третім різновидом референдумів є  референдум Автономної Республіки Крим. Предметом республіканського і місцевих референдумів в автономії може бути прийняття, зміна або скасування рішень із питань, віднесених законодавством України до відання Автономної Республіки Крим.⁶

Наразі в АРК йдеться про  консультативний референдум, які  згідно із законом про референдуми  проводяться з метою з’ясування волі громадян при прийнятті рішень із важливих питань загальнодержавного та місцевого значення.

Так як єдиним регіоном України, де більшість  населення становлять представники російської національності є Автономна  Республіка Крим, тому саме тут найчастіше постає питання про проведення загальнокримського мовного референдуму. Верховна Рада АРК не раз піднімала питання  про надання російської мови статус другої державної в Криму. Але  ці спроби були не введені в дію  тому що мовне питання не входить  до компетенції АРК. В Конституції  України вказано, що державною мовою  є тільки українська, тобто спроби проведення референдуму в Криму  суперечать Конституції України.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» також має  суперечності із нормами Конституції  України у наступних питаннях:

• визначення предмету проведення референдуму;