1. Вопросы местного значения,
являющиеся предметами ведения
местного самоуправления, разделены
по типам муниципальных образований
на вопросы местного значения
поселения, муниципального района
и городского округа. Общими для
всех типов муниципальных образований
являются вопросы формирования,
утверждения и исполнения соответствующих
бюджетов, контроль их исполнения,
установление, изменение и отмена
закрепленных за данным уровнем
местных налогов и сборов, владение,
пользование и распоряжение муниципальным
имуществом. Остальные вопросы местного
значения четко разграничены между поселениями
и муниципальными районами, а за городскими
округами закреплены все вопросы местного
значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений
отнесен круг вопросов, связанных
в основном с повседневным
жизнеобеспечением населения. Это:
обеспечение малоимущих граждан
жилыми помещениями в соответствии
с жилищным законодательством;
организация строительства и
содержания муниципального жилищного
фонда; создание условий для
жилищного строительства; организация
в границах поселения тепло-
и водоснабжения населения, водоотведения,
снабжения населения топливом; обеспечение
первичных мер пожарной безопасности;
создание условий для организации
досуга и обеспечения жителей
поселения услугами организаций
культуры, для развития массовой
физической культуры и спорта,
массового отдыха; организация благоустройства
и озеленения территории; планирование
застройки поселений; организация
освещения улиц, установки уличных
указателей и т. п.
3. Многие вопросы местного
значения отнесены к предметам
ведения и поселения, и муниципального
района. Разграничение между ними
произведено по такому принципу,
что в границах поселения за
их решение отвечает поселение,
а за межпоселенческие вопросы--
муниципальный район. Например, к
вопросам местного значения поселения
отнесена организация транспортного
обслуживания населения в границах
поселения, а к вопросам муниципального
района -- организация транспортного
обслуживания населения между
поселениями в границах муниципального
района. К уровню поселения отнесены
организация сбора и вывоза
бытовых отходов и мусора, организация
библиотечного обслуживания населения,
организация ритуальных услуг
и содержание мест захоронения,
к уровню муниципального района
-- организация библиотечного обслуживания
поселений (библиотечный коллектор), содержание
межпоселенческих мест захоронения и
организация ритуальных услуг и т. д.
4. Полностью на уровень
муниципального района вынесены
вопросы, решение которых требует
наличия развитой инфраструктуры
и крупных затрат на ее поддержание.
К ним относятся: организация
охраны общественного порядка,
предоставления начального и
среднего общего образования,
дошкольного образования, отдыха
детей в каникулярное время,
основных видов медицинской помощи;
организация и осуществление
экологического контроля территории
и ряд других. При этом в
сфере образования полномочия
по финансовому обеспечению образовательного
процесса (заработная плата педагогического
персонала, учебные пособия, средства
технического обеспечения учебного
процесса и т. д.) возложены
на органы государственной власти
субъектов РФ. Эта мера призвана
гарантировать получение качественных
образовательных услуг во всех
муниципальных образованиях, независимо
от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные
возможности отдельных поселений
(например, сельское поселение из
нескольких населенных пунктов
с общей численностью жителей
1000-2000 и городское поселение с
населением 30-50 тыс. жителей), закон
устанавливает, что органы местного
самоуправления поселения и муниципального
района вправе заключать между
собой соглашения о передаче
друг другу части своих полномочий.
Данная норма позволяет экономически
слабому и дотационному поселению
передавать часть своих функций
муниципальному району (с соответствующим
сокращением объема дотаций), а
городскому поселению принимать
на себя ряд функций муниципального
района.
6. В отличие от Федерального
закона 1995 г., в Федеральном законе
2003 г. установлено, что органы
местного самоуправления вправе
решать иные вопросы, не отнесенные
к их компетенции и компетенции
других уровней публичной власти,
только при наличии собственных
материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов
местного самоуправления по решению
вопросов местного значения выделены
в отдельную статью закона (ст.
17), т. е. отделены от перечня
этих вопросов. Полномочия являются
общими для всех типов муниципальных
образований и включают в себя
такие пункты, как: принятие уставов
муниципальных образований и
иных муниципальных правовых
актов, установление официальных
символов муниципальных образований,
создание муниципальных предприятий
и учреждений, установление тарифов
на их услуги (если иное не
предусмотрено федеральными законами),
формирование и размещение муниципального
заказа, проведение муниципальных
выборов, референдумов и голосований,
принятие и организация выполнения
планов и программ комплексного
социально-экономического развития
муниципальных образований, учреждение
муниципальных средств массовой
информации и др.
8. Установлено, что перечень
вопросов местного значения всех
типов муниципальных образований
не может быть изменен иначе,
как путем внесения изменений
и дополнений в Федеральный
закон. Финансирование решения
этих вопросов осуществляется
за счет средств местных бюджетов
и может дополнительно финансироваться
из бюджетов других уровней
и государственных внебюджетных
фондов. Федеральные законы и
законы субъектов РФ не могут
содержать положений, определяющих
объем расходов за счет средств
местных бюджетов.
Становление местного самоуправления
нуждается в разработке института
осуществления им государственных
полномочий прежде всего в социальной
сфере — наиболее близкой и
болезненной для населения. Между
тем вопросы наделения органов
местного самоуправления государственными
полномочиями, в том числе и
в социальной сфере, относятся к малоизученным.
1.3 Международная
практика деятельности органов местного
самоуправления (Великобритания).
Территориальная организация
публичной власти современной Великобритании
в самом общем виде определяется
делением страны на несколько составных
частей: Англию, Шотландию, Уэльс, Северную
Ирландию и ряд мелких островов вокруг
Великобритании (Норманнские острова,
Мэн, Арран и др.). Территория Англии
разделена на графства (34), а графства
– на округа (238). Некоторые округа
именуются городами. Территория Северной
Ирландии делится на 6 административных
районов (areas), разделенных на 26 округов,
советы которых обладают весьма ограниченным
набором полномочий. Шотландия представлена
32 территориями (местного управления),
в рамках которых образуются унитарные
советы. Территория Уэльса делится
на 22 унитарные административно-территориальные
единицы, которые именуют себя графствами
или городскими графствами и управляются
унитарными советами.
Низовыми ячейками сельского
самоуправления являются приходы (parish).
В Уэльсе и Шотландии они
называются общинами (community), причем в
Шотландии общины не рассматриваются
как самостоятельный уровень
управления. В настоящее время
в Англии функционируют 10376 приходов,
в Уэльсе и Шотландии - 867 и 1200
общин соответственно.
Закон о местном самоуправлении
2000 г. установил, что во всех административно-территориальных
единицах совет может: 1) обновляться
полностью каждые четыре года, 2) обновляться
наполовину каждые два года, 3) обновляться
по третям каждый год (за исключением
каждого третьего года соответствующего
четырехлетнего цикла). Выбор того или
иного варианта конкретным советом
должен быть утвержден соответствующим
министром, отвечающим за вопросы местного
управления.
Закон о местном самоуправлении
2000 года предусматривает три основных
варианта организации местной исполнительной
власти. Так, система «мэр и исполнительный
кабинет» предполагает прямые выборы
мэра, который руководит исполнительной
властью и назначает двух или
более своих помощников, образующих так
называемый кабинет. Система «лидер-кабинет»
предусматривает избрание главы исполнительной
власти (лидера) из состава совета, тогда
как помощников («кабинет») может назначать
либо лидер , либо совет. В рамках же системы
«мэр и управляющий от совета» избранный
населением мэр делит полномочия исполнительной
власти с управляющим, которого назначает
совет из числа профессиональных чиновников.
При этом по согласованию с министром,
отвечающим за вопросы местного управления,
возможны и иные варианты организации
исполнительной власти.
Полномочия органов местного
управления в Великобритании регулируются
как общенормативными актами, так
и так называемыми местными, или
частными, парламентскими актами (private
acts). Указанные виды актов нередко
«содержат дублирующие друг друга
нормы и противоречия, что влечет
невероятное усложнение и хаотическое
состояние законодательства о муниципалитетах,
объединяемого понятием «муниципальное
право» .
В Великобритании, как и
в других странах англосаксонского
права, важным источником полномочий местных
органов являются судебные прецеденты,
в значительной степени регулирующие
и конкретизирующие устанавливаемую
актами парламента компетенцию местного
управления. Здесь, как известно, утвердился
принцип «позитивного» регулирования
деятельности местных властей, в
рамках которого объем полномочий последних
устанавливается путем подробного
перечисления их прав и обязанностей.
Местные органы вправе совершать
лишь действия, которые непосредственно
предписаны законом. В противном
случае такие действия могут быть
признаны совершенными с превышением
полномочий, т.е. противозаконными (принцип
ultra vires). В Великобритании местные
власти формально имеют лишь те полномочия,
которые предоставлены им парламентскими
статутами.
Для получения каких-либо
дополнительных полномочий местные
власти вправе обратиться в парламент
с просьбой об издании соответствующего
частного закона. Подобная процедура,
однако, является слишком длительной
и сложной. Требуемые полномочия
могут быть получены и более легким
способом. Порой достаточно обратиться
к министру (государственному секретарю),
имеющему право издать соответствующий
указ, который впоследствии, как
правило, утверждается парламентом.
К наиболее важным полномочиям
местных властей Великобритании
относятся такие вопросы, как
поддержание общественного порядка
и безопасности, организация дошкольного
и школьного образования (включая
содержание школьных зданий, детских
садов, специализированных учреждений
для детей-инвалидов), территориальное
планирование, управление землепользованием,
противопожарная охрана, водоснабжение,
канализация, сброс сточных вод,
утилизация коммунальных отходов, контроль
за загрязнением окружающей среды, здравоохранение,
эксплуатация санитарных учреждений,
обеспечение населения электричеством,
газом и теплом, освещение и
уборка улиц, регулировка уличного
движения, содержание дорог, муниципальных
кладбищ, организация ритуальных услуг,
развитие торговли и рынков и т.п..
В отечественной литературе
высказывается мысль о том, что
в Великобритании практически отсутствует
институт обязательных полномочий, поскольку
«члены местных советов выполняют
свои функции бесплатно», их деятельность
представляет собой «добровольное
участие граждан в управлении»,
а «парламентские акты разрешают
местным советам предпринимать
те или иные действия, но не обязывают
их к этому». При этом указывается,
что «обязанность заниматься той
или иной деятельностью может
лежать только на местных чиновниках»
.
Хотя в британской литературе
и имеют место различные подходы
к анализу взаимоотношений центральных
и местных органов , необходимость
эффективного контроля центра над местным
управлением и его законодательного
закрепления обычно не подвергается сомнению.
Такая необходимость обосновывается,
в частности, тем, что «многие функции,
осуществляемые местными властями, по
своей сути носят общенациональный характер,
и поэтому необходимо поддерживать хотя
бы некоторые минимальные стандарты их
реализации».
Важным шагом в установлении
правительственного надзора за местным
управлением явилось образование
в 1871 г. специального органа, призванного
курировать местное управление,- департамента
местного управления. После неоднократных
реорганизаций в 2002 году вопросы
местного и регионального управления
были переданы Офису заместителя
премьер-министра, функционирующему на
правах министерства. В сферу его
компетенции в настоящее время
входят также вопросы деволюции,
жилищного строительства, планирования
и противопожарной безопасности.
Административный контроль
центральных властей за деятельностью
местных органов выражается прежде
всего в их праве утверждать некоторые
акты и санкционировать отдельные
действия последних, смещать должностных
лиц местного управления. Как отмечал
Г.В.Барабашев, «система санкционирования
практически охватывает всю сферу
деятельности британских муниципальных
органов, для которых утверждение,
одобрение министерствами, предварительные
консультации с ними являются обязательным
условием проведения большинства хозяйственных,
социальных и административных мероприятий».