Конституционное развитие Германии

Составители Конституции 1871 г. законодательно закрепили ту же “жесткую” модель федеративно-административного политического  устройства, которая разработана  была их франкфуртскими предшественниками, передав федеральному собранию (Союзному совету — бундесрату и рейхстагу) законодательную компетенцию по вопросам армии, флота, внешней политики, таможни и торговли, почты, телеграфа, железных дорог, судоходства и пр. При этом Конституцией предписывалось, что “имперские законы имеют преимущество перед законами земельными” (гл. II, ст. 2).

В статьи третьей главы Конституции 1871 г. “Союзный совет” (Bundesrat) включены положения, закрепляющие организационную структуру весьма своеобразной формы германской федерации, получившей название “союза неравных”. Рейхсрат, формально призванный стоять на страже интересов субъектов федерации, не соответствовал своему назначению, прежде всего в силу неравного представительства входящих в федерацию государств.

Пруссии из 25 союзных государств (22 монархии и 3 вольных города), самой  крупной по территории, населению, военной  мощи, экономическому потенциалу, было отведено в Бундесрате 17 из 58 мест, что  определяло ее господствующее положение  в федерации, так как без ее согласия не могло быть изменено ни одно из положений Конституции. Чтобы  заблокировать подобные предложения, достаточно было 14 голосов. “Гегемонистская  федерация” Германии представляла собой  не союзное государство, а союз династий. В Союзном совете были представлены не народы субъектов федерации, а  представители местных монархов: королей, князей, герцогов.

Особое место Пруссии в Германской империи определялось и тем, что  президентство в Союзе закреплялось за прусским королем, получившим название германского императора. Он обладал по Конституции обширнейшими полномочиями. Являясь главой исполнительной власти, он назначал должностных лиц империи, и прежде всего канцлера. Ему принадлежало право созывать, закрывать и распускать Союзный совет и рейхстаг, а также право “разработки и публикации” имперских законов и надзора за их исполнением. Ряд важнейших своих полномочий он осуществлял с согласия Союзного совета: объявление войны и мира, заключение договоров, проведение экзекуций в отношении государств, не выполняющих своих союзных обязанностей, и пр.

Представление о роли императора в  конституционном механизме было бы неполным без выяснения положения  имперского канцлера, воплощавшего в своем лице правительство империи, должность которого традиционно замещал министр-президент Пруссии и более того, бессменно с 1862 по 1890 г. — Отто фон Бисмарк, одна из крупнейших политических фигур Германии XIX в.

Канцлер был не только единственным имперским министром, но и председателем  бундесрата. Его голос был решающим в верхней палате при равенстве  голосов (§ 3, ст. 7, разд. Ill), если он выступал “за сохранение существующих предписаний  и установлений”, касающихся административных положений, регулирующих исполнение общего законодательства о таможенных тарифах, о ряде важнейших косвенных налогов (гл. VI, ст. 37), а также если в бундестаге не достигалось соглашения по военным  вопросам. И более того, если общие  расходы империи не покрывались  соответствующими налогами и пошлинами, он имел право назначать взносы с  имперских государств для пополнения имперского бюджета (гл. XII, ст. 70).

Конституция 1871 г. не знала принципа “ответственное правительство”, ставшего лозунгом либеральной буржуазии, выступавшей  против “мнимого конституционализма”  Германской империи, за парламентскую  монархию вестминстерской модели. На исполнительную власть по Конституции  фактически не возлагалось никакой  ответственности.

Почти самодержавная власть германского  императора должна была сдерживаться лишь правом канцлера на контрасигнатуру. Но при подписании военных приказов, объявлении войны, заключении мира, в  вопросах командования армией и флотом император не был связан контрасигнатурой канцлера. Канцлер также должен был  ежегодно представлять Союзному совету и рейхстагу отчет о расходах (XII, 72), но сместить его с должности  мог только император, что превращало эту ответственность в функцию.

Бесконтрольность императора и  канцлера опиралась на значительные конституционные полномочия бундесрата с его прусским большинством. В  Конституции при всей широте императорских полномочий даже не ставился вопрос о вето кайзера в законодательном процессе. В этом для правительства не было необходимости. Вето было прерогативой всегда послушного бундесрата.

Конституция 1871 г. не провозглашала  даже формально принципа “народного суверенитета”, который приходил в  полное противоречие с консервативными  представлениями правящих кругов (и  в значительной мере массового сознания) о государственной власти монарха, воля которого является высшей. От имени  императора осуществлялась и исполнительная, и законодательная власть, определялась компетенция государственных учреждений и должностных лиц.

Рейхстаг, нижняя палата, создаваемая на основе “всеобщих выборов с тайной подачей голосов”, находился под контролем императора. Он обладал значительно меньшими полномочиями, чем бундесрат. Ни один закон, принятый рейхстагом, не мог увидеть свет без утверждения бундестагом (гл. Ill, ст. 7), которому предоставлялись также полномочия на издание административных предписаний и инструкций, необходимых для проведения в жизнь имперских законов, как право роспуска рейхстага при согласии императора (гл. V, ст. 23), разрешения конфликтов между землями с правом определять необходимость применения мер принуждения (экзекуции) к союзным государствам (гл. IV, ст. 19). Формально “всеобщее избирательное право” также не было всеобщим при высоком возрастном цензе (в 25 лет), при лишении избирательного права лиц, пользующихся помощью для бедных, ограниченных в гражданских и политических правах по суду, “нижних чинов войска и флота, находящихся на службе” и пр.

Бурные споры при создании конституции  вызвал вопрос о вознаграждении депутатов. Победила точка зрения О. Бисмарка, что члены рейхстага не должны получать за свою работу “никакого жалованья или вознаграждения” (гл. V, ст. 32).

Конституционный механизм Германской империи создавался для наиболее эффективного решения под руководством Пруссии сложных внутри- и внешнеполитических задач, главным образом с помощью  военной силы. В Конституции нет  ни декларации, ни главы, посвященной  правам и свободам немцев. Вместе с  тем самая обширная глава XI посвящена  “военному делу империи”, в которой  закрепляются всеобщая воинская обязанность (ст. 5, 7) при принадлежности каждого  немца в течение 7 лет (по общему правилу  —с 20 до 28 лет) к составу армии, (ст. 59), требование немедленного введения по всей империи прусского военного законодательства и подготовки всеобщего  имперского военного закона с целью  создания единой германской армии, “подчиненной императору, безусловно следующей его  приказу” (ст. 64), право императора назначать, увольнять, перемещать всех высших чинов, использовать армию для полицейских  целей (ст. 66) и объявлять любую  союзную территорию на военном положении, если что-либо “угрожает общественной безопасности” (ст. 68) и пр.

Политический режим кайзеровской Германии. Сложные социально-экономические процессы на пути исторического развития объединенной Германии XIX в., полном противоречий, непосредственно влияли на частые изменения ее политического режима. Особую роль в этих процессах играл ее канцлер (ранее — министр-президент Пруссии) О. Бисмарк, с именем которого в исторической литературе связывается проведение политики, определяемой противоречивыми понятиями: “революция сверху”, “государственный социализм”, “реакционный милитаризм”, “бонапартизм” и пр.

Действительно, в Германии XIX в. была решена главная задача буржуазной революции  — объединение страны, способствовавшее ее бурному развитию по пути экономического прогресса, развитию капиталистического предпринимательства, созданию множества акционерных компаний, банков, новых отраслей промышленности (судостроения, электроники, химической промышленности и пр.). Не случайно последнюю треть XIX в. в Германии называют временем грюндерства (gninden — основать, учредить). Так, например, на основании закона 1875 г. о банках в стране создается руководимый канцлером центральный имперский банк, призванный осуществлять контроль над делами частных эмиссионных банков и пр. Имперский банк с этого времени становится мощным рычагом осуществления экономической политики правительства. Вводятся единые мера и вес, таможенные тарифы, патентное законодательство и пр. В течение двух-трех десятилетий страна превращается в одну из самых передовых и индустриально развитых стран Европы и мира.

Значительно усиливается политический вес немецкой буржуазии в стране и за рубежом, хотя по-прежнему в  административно-бюрократическом аппарате, в дипломатии, в армии и других сферах задает тон консервативное юнкерство, ярким представителем которого был  и сам канцлер.

Для первых лет канцлерства Бисмарка характерно преобладание либеральных  методов и средств осуществления  государственной власти. В это  время не только снимается множество  феодальных препон для развития предпринимательства  и торговли, но и создается общеимперская  партийная система, растут рабочие  организации, партийная печать.

Ведущей буржуазной партией, задающей оппозиционный тон деятельности рейхстага, становится партия либеральной  буржуазии — Национально-либеральная, под влиянием которой находилась в это время и значительная часть рабочего класса. Слева примыкала  к ней мелкобуржуазная Прогрессистская  партия, которая в 1884 г. сливается  с левым крылом Национально-либеральной  партии, образуя Немецкую свободомыслящую  партию. Особое место в политической системе занимает разношерстная Католическая партия (Центра). Резко настроенная против Пруссии, она преследует партикуляристские цели.

Вместе с ростом промышленного  пролетариата в 1869 г. возникает и  первая рабочая Социал-демократическая  партия (СДРП). В 1875 г. в результате объединения  в Готе СДРП и Всегерманского рабочего союза (эзенахцев и лассальянцев) формируется реформистская Социалистическая единая партия Германии (СЕПГ), которая  по мере достижения своей организационной  и политической зрелости становится во главе международного рабочего движения. Социал-демократы избираются в рейхстаг, их представительство со временем все  больше растет. Социалистическая идеология  становится господствующей среди рабочего класса, расширяется круг социалистических партийных изданий и пр.

Исторические силы, которые пришли в действие благодаря объединению  страны, были сильнее реакционных  устремлений ее правящих кругов, лично  Бисмарка, который, неизменно исповедуя  „принцип великодержавности императора (прусского короля), должен был мириться как с неизбежным злом и с рейхстагом, и с всеобщим избирательным правом, и с активностью в нем политических партий. О. Бисмарк как бы перешагивал  через самого себя, идя на союз с  либеральной буржуазией, чтобы завершить  дело объединения страны, ставшее  главной исторической задачей “революции сверху”.

Ситуация меняется в 1878 г., ставшем  вехой наступления конца “либеральной эры” канцлерства Бисмарка. Застой в экономике, экономические трудности, рост влияния социалистов, успехи оппозиционных  партий на выборах в рейхстаг —  все это определяет резкий поворот  правительства вправо. Правительство  Бисмарка выдвигает проекты кардинальной финансово-экономической реформы, перехода от свободы торговли (главного требования либеральной буржуазии в сфере  экономики) к протекционизму, к усилению правительственного вмешательства не только в экономику, но и в другие сферы общественной жизни, в частности пресечения с помощью репрессивного законодательства деятельности социалистов.

В это время фактически решается вопрос об установлении в сфере экономики  и политики “твердой руки” канцлера. Все, кто выступал против нового курса, объявлялись противниками подъема  экономики, роста занятости в  промышленности, сторонниками “безумных  идей” социал-демократов, “ведущих народ к бунту, крови и насилию”.

Поводом для начала наступления  на социал-демократов стали два покушения  на императора Вильгельма II в 1871 г. и 1878 г., в которых они безосновательно  были обвинены. Бисмарк называл социалистов  в печати не иначе как “бандой  убийц”. После первого покушения  в 1871 г. он распускает рейхстаг и начинает массированную атаку против инакомыслия. В 1878 г. под угрозой очередного роспуска, манипулируя общественным мнением  с помощью мифа “о красном призраке” (обвинений социалистов в покушении  на собственность, в подрыве веры в Бога и пр.), он добивается принятия ранее отклоненного рейхстагом закона “Против общественно опасных  стремлений социал-демократов”, названного впоследствии “исключительным законом  против социалистов”.

Закон запрещал все организации, “имеющие целью посредством социал-демократических, социалистических и коммунистических стремлений свергнуть существующий государственный и общественный строй” (что было широко использовано против профсоюзов, для разгона рабочих  касс взаимопомощи и др. рабочих  организаций). Запрещались также  собрания и печатные издания, пропагандирующие “подобные стремления”, сбор средств  с этой целью и пр. Полиции и  местным властям по их усмотрению предоставлялось право запрещать  собрания и распространение политической литературы, объявлять “малое осадное положение” и высылать лиц, “опасных для общественной безопасности”, из мест их “вредной деятельности”.

Нарушение закона угрожало денежным штрафом, тюремным заключением, запрещением  заниматься определенными видами деятельности и пр. Фактически запрещалось распространение  всяких социалистических идей. 1881 г. был  определен как год окончания  действия закона, но рейхстаг под жестким  нажимом канцлера продлевает его.

На основании закона в 1878 г. было введено “малое осадное положение” в Берлине, в 1880 г. — в Гамбурге, в 1881 г. — в Лейпциге, что дало правительству право выслать  из этих центров влияния социал-демократии 500 видных ее представителей. СЕПГ фактически была распущена, но ее фракция в рейхстаге  оставалась действующей. Неэффективность  репрессивных мер против социалистов  проявилась сразу же после принятия закона. Чтобы лишить социал-демократов опоры в массах, Бисмарк вслед  за продлением действия закона 1878 г. в 1881 г. проводит беспрецедентную по тем  временам акцию — вводит комплекс тщательно разработанных законов  о социальном страховании: на случай болезни, в связи со старостью  и инвалидностью в 1883 г. и при  несчастных случаях в 1884 г., что и  явилось одним из ярких примеров неизменно проводимой им политики социального  маневрирования (бонапартизма). Действие закона распространялось, однако, лишь на часть рабочих, за счет которых  и проводилось само страхование. Это послужило основанием его  резкой критики в рейхстаге представителем социал-демократии А. Бебелем.