Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

Для сохранения своих доминирующих позиций в отношениях с так называемыми «группами вето» и с другими субъектами региональной политической системы региональная политическая власть стремится сформировать вертикальную сетевую структуру (максимально густые вертикальные сети), благодаря которым может существовать и функционировать механизм клиентелы (сетевой структуры асимметричного типа).

Возможность противостояния подобному  сценарию по мнению автора проявляется тогда, когда региональное сообщество реально заинтересовано в сохранении своей автономии по отношению к официальным институтам региональной политической власти и через «рассеянные» сети горизонтального типа, аккумулирующие социальный капитал.

С точки зрения автора, наиболее значимыми для региональной политической власти являются институционально-властный механизм (определяющий порядок организации и конкретные формы деятельности власти), механизм представительства интересов (в рамках которого происходят «торг» и обмен ресурсами между региональной властью и другими акторами региональной политической системы) и региональный политико-экономический механизм (определяющий взаимоотношения региональной власти и бизнес-акторов) и способы взаимной конвертации («обмена») политических и экономических ресурсов).

В качестве специфического механизма  региональной политической власти, являющегося основанием всех трех перечисленных механизмов, автор выделяет клиентарный механизм (региональная политическая клиентела), выстраиваемый вокруг институтов региональной политической власти и их лидеров, сочетающих формальные властные позиции с неформальным доминированием в рамках региональных «сетей влияния».

В конечном итоге, по мнению автора, несовершенства институционального дизайна как советской, так и постсоветской системы региональной политической власти в период 1990-х годов делали неизбежной значительную (и зачастую преобладающую) роль неформальных институтов в «поле» региональной власти, существенно меняющих характер деятельности официальных структур и механизмов с их недостаточной гибкостью и неадекватностью. Неформальные институты клиентарного типа показали свою «жизнеспособность» и в условиях трансформации региональных властных институтов под формально демократические, что привело к разрыву между формальным устройством институтов и реальным характером власти в регионах.

Во второй главе «Трансформация институтов  и  механизмов региональной политической власти в Российской Федерации» автор стремится прояснить природу и характер неформальных институтов, оказавших решающее влияние на процесс властно-институционального строительства в регионах России в 1990-е годы.

В параграфе 2.1. «Неформальные  институты в поле региональной политической власти. Клиентела как структура региональной власти» автор осуществляет анализ процессов неформальной институционализации в России 1990-х годов с целью выяснения причин разрыва между формальным устройством региональных властных институтов и реальной практикой осуществления власти в регионах.

На взгляд автора, для решения  этой задачи применительно к ситуации 1990-х годов следует выделить обобщенную модель отношений между отдельными сегментами региональной элиты, между региональной элитой и лидерами, которая представляла бы собой неформальный институт и являлась закономерным результатом политического процесса 1990-х годов.

Понятие «клиентела» является именно таким отражающим все вышеперечисленные аспекты определением, характеризующим не только форму внешней организации, но и саму суть взаимоотношений власти и общества 1990-х годов, а также модель взаимодействия социально-поли-тических акторов, охватывавшую все уровни государственной власти и управления в указанный период.

При этом, как считает автор, клиентела  не представляет собой однозначно дефектный и дисфункциональный неформальный институт. Клиентарная структура, ставшая в современных условиях социально-полити-ческим основанием региональной политической власти, способна выполнять ряд необходимых и важных политических функций, способствуя интеграции региональной политической властью политического персонала региона, экстренной мобилизации политических и экономических ресурсов, урегулированию внутрирегиональных политических конфликтов за счет использования системы неформальных связей сетевого типа.

В то же время, как полагает автор, существование и функционирование политической клиентелы в современных условиях сопряжено с целым рядом недостатков. Главный из них – синкретичный характер клиентарной власти, отрицающий реальное разделение властей и разделение власти и собственности, ограничивающий автономию региональных политических и экономических акторов. Все это затрудняет формально-правовую институционализацию региональной власти и формирование механизмов публичной политики.

Автор усматривает истоки клиентарной  природы современной российской власти в особенностях властно-управленческой системы, сложившейся в советский период. Именно специфика существовавших в указанный период тесно взаимосвязанных систем партийного, советского и отраслевого управления способствовала торжеству клиентарных отношений в структуре региональной власти, что создавало предпосылки для их торжества в ситуации политико-правовой неопределенности 1990-х годов.

Благодаря этому существовала институциональная база (наследие) не только для формирования моноцентричных клиентел (партийная вертикаль), но и для полицентричных (региональные отраслевые и межотраслевые сети).

Автор также связывает утверждение  клиентарных отношений в системе региональной политической власти с последствиями радикальных трансформаций 1990-х, породивших у многих групп регионального социума потребность в социальной опеке, что особенно остро проявлялось в связи с дефицитом социально-экономических ресурсов и ограниченностью потенциала саморазвития у многих территорий вследствие влияния наследия плановой системы. Этому способствовал произошедший в 1996 – 1999 годы в условиях слабости федеральной власти расцвет «губернаторской России», когда главы регионов сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, узурпировав многие прерогативы и ресурсы Федерации, а также региональных парламентов и местного самоуправления.

В итоге подобных трансформаций, заключает автор, региональные руководители клиентарно-патерналистского типа, опиравшиеся на наследие советского периода в виде моноцентричного характера властеотношений и системы замкнутых на регионального «патрона» региональных сетевых связей, в ответ на идущий «снизу» «социальный запрос» создали режим социальной опеки для населения регионов, одновременно благоприятный для узкого слоя политической и бизнес-элиты, связанной с ним клиентарно-клановыми связями.

В параграфе 2.2. «Региональное политическое лидерство и трансформация структуры региональной элиты как факторы формирования клиентарных механизмов региональной политической власти» автор анализирует влияние факторов регионального политического лидерства и структуры региональной элиты на процесс складывания клиентарных отношений в системе региональной власти в 1990-е годы.

На взгляд автора, процессы регионализации, становления региональных политических систем и институтов существенно повышают роль региональных политических лидеров, выступающих в роли ключевого политического посредника в отношениях Центра и регионов, а также медиатора и направляющей силы региональных политических процессов.

В ситуации политического перехода 1990-х годов в России выбор той или иной модели структуры региональной элиты и направления регионального институционально-властного транзита в значительной степени зависел от фигуры регионального политического лидера (отождествляемого, как правило, с фигурой главы региональной исполнительной власти), уровня его поддержки населением и элитой, его политического стиля, идеологической ориентации, его кратко- и долгосрочных политических целей.  

На взгляд автора, именно активная включенность в региональные сети и доминирование в них в течение 1990-х годов позволяли губернаторам выстраивать клиентарные отношения и доминировать в рамках региональной политической системы, осуществляя свое влияние по главным направлениям деятельности: реализуя неформальный контроль за элитой и политическим персоналом региона, выстраивая единую вертикаль региональной власти благодаря доминирующему влиянию на аппарат регионального и муниципального уровней, мобилизуя различные категории населения региона на поддержку собственной политики через меры протекционистского характера. 

Как считает автор, контроль губернатора за региональными «сетями влияния» через механизм клиентелы позволял ему направлять процессы институционально-властного строительства в регионах в выгодное ему русло в период неопределенности 1990-х годов.  В свою очередь, направление регионального институционально-властного транзита во многом зависело от политического стиля и характера отношений с другими акторами региональной политической системы, избранного губернаторами, их способности соответствовать запросам элиты и населения регионов.

Переход к избранию региональных лидеров  предоставлял им в руки де-факто  неограниченный административный ресурс, который в условиях 1990-х годов  превратился в их руках в основной инструмент построения клиентелы. В  условиях переходного периода в России 1990-х годов административный капитал и неформальное доминирование в «сетях влияния» наиболее успешно сочетали «прагматики», «хозяйственники», «партийные функционеры» и «администраторы», что подтверждают данные социологических исследований.

Тем более, что масштабные трансформации  региональных институтов и системы управления регионами, произошедшие с начала 2000-х годов, не сопровождались глубокими изменениями состава регионального руководства и региональных элит. В отличие от советского периода, основой новой когорты региональной элиты стали нижние этажи региональной номенклатуры. Одновременно проявилась восходящая вертикальная динамика «нижних этажей» региональной номенклатуры.

В период общественно-политических трансформаций 2000-х годов формально существенного изменения состава и структуры региональных элит не произошло, но главным стало изменение режима их функционирования.

Главный результат произошедших изменений, инициированных в начале 2000-х годов  Президентом РФ В. В. Путиным –  возникшая зависимость глав регионов от заметно окрепшей единой властной вертикали. Состав региональных элит изменился незначительно, но изменился порядок их функционирования, не позволяющий региональным лидерам замыкать на себя весь административный ресурс (но только ту его часть, которая делегирована им федеральным Центром), и бесконтрольно выстраивать клиентелы на основе одностороннего подчинения региональных акторов. Неформально-клиентарные механизмы отныне подчинены интересам и политике федерального Центра; что не исключает, однако, возможности будущего «реванша» региональных элит с восстановлением роли и веса данных механизмов.

В условиях политической неопределенности в России 1990-х годов и менявшегося соотношения формальных новых (условно демократических) и «неформальных» старых (патримониально-клиентарных) институтов многое зависело от характера взаимоотношений между различными сегментами региональной элиты.

Конечным итогом динамических изменений в структуре  региональной элиты стал «реванш» выходцев из среднего и низшего слоев партийно-хозяйственной номенклатуры, разделивших власть с менеджерами нового поколения и выходцами из бизнес-кругов. Это способствовало торжеству клиентарных отношений на всех уровнях власти и управления в России в период 1990 – первого десятилетия 2000-х годов.

В ситуации социальной и политической неопределенности 1990-х годов трансформация структуры региональной элиты направление и транс-формаций всей системы институтов региональной политической власти.

На взгляд автора, различные модели регионального политического транзита в 1990-е годы способствовали установлению того или иного типа клиентарно-клановой организации региональной власти, отразившейся на организации властных институтов и характере регионального режима правления. Модель «победитель получает все» способствовала утверждению модели региональной власти с очевидным неформальным доминированием главы региона и поддерживающего его сегмента элиты (моноцентричная клиентела). Моделью регионального режима правления при данном варианте политического транзита стала автократия¸ формой правления – суперпрезидентская республика.

В случае банкротства («политического дефолта») прежней элиты во главе с прежним лидером и замещения его ярким харизматический лидером последний выстраивал моноцентричную клиентелу с полным доминированием над неконсолидированной региональной элитой. Режим правления – автократия, форма правления – суперпрезидентская республика.

Если в регионе  реализовалась модель «соглашение элит» («пакт») то в нем формировалась модель полицентрической клиентелы с разделом сфер влияния между сегментами элиты. Региональный режим правления – устойчивая полиархия, форма правления – президентская или смешанная республика с высокой степенью автономии региональной легислатуры.

В регионах, где реализовался сценарий «война всех против  всех» (то есть шла борьба различных сегментов элиты) устойчивая клиентарная структура вообще не возникала, элита оставалась неконсолидированной, а региональная власть – маловлиятельной и неэффективной. Модель регионального режима правления – неустойчива и вариативна¸ форма правления – президентская либо республика со смешанной формой правления и с низкой степенью эффективности институтов власти. Таковы были основные результаты властно-политического транзита в регионах России, отмеченные автором