Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

В третьей главе «Формально-институциональный механизм региональной политической власти» автором рассматривается формально-институциональная основа региональной политической власти, ее структура и элементы, ее трансформация в современных условиях.

В параграфе 3.1. «Институты региональной политической власти в системе государственного управления: специфика положения и режимы функционирования» рассматривается специфика положения и функционирования властно-политических институтов в условиях современных транс-формаций.

Институционально-властный механизм региональной политической власти, по мнению автора, включает в себя определенный комплекс официальных институтов региональной власти, обладающих установленным политико-правовым статусом в рамках единой системы общегосударственной власти, региональные модели власти и конкретные типы региональных режимов правления с соответствующим набором средств и способов осуществления власти.

С точки зрения автора, в современных условиях разнообразные неформальные сети, пронизывающие современную формально-организаци-онную структуру, представляют собой ее полноценный функциональный элемент, входящий в структуру государственной власти. Поэтому современная классификация государств, с точки зрения типов административно-территориального устройства,  должна принимать во внимание соотношение как формальных, так и неформальных институтов, как вертикальных (административных), так и горизонтальных (сетевых) механизмов интеграции.

Однако, в связи с тем, что в современных развитых странах Европы и Северной Америки не существует централизованных и автономных систем управления в чистом виде и имеет место экспансия центральных ведомств в регионы и расширение регионального влияния на центральные правительства с возникновением большого числа перекрещивающихся сетей влияния, более реалистично говорить о существовании различных видов смешанных «локально-централизованных систем», тяготеющих к тем или иным моделям  федерализма, либо соединяющих (в разной пропорции) элементы деконцентрации и децентрализации в управлении регионами.

 Реалии современного российского федерализма, однако, отличаются как от вышеописанных моделей, так и от его формально-правовых принципов (государственный суверенитет РФ, единство системы государственной власти в РФ, единство правовой системы РФ, равноправие субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ и другие), что создает весьма неблагоприятные условия для формирования в  России   дееспособной  федерации.

Стремление быть федерацией де-юре и невозможностью добиться этого качественного состояния в короткий срок обусловили формирование в России несовершенных и половинчатых форм федерализма и моделей управления регионами («исполнительный федерализм», «унитарный федерализм»). 

Автор полагает, что главная проблема преобразования территориально-государственного устройства России заключалась в том, что не удавалось найти модель равновесия между принципами единства и разнообразия, уравновесить влияние вертикальных государственных и горизонтальных региональных политических структур в системе административно-территориального устройства, формальных и неформальных институтов в поле региональной политической власти. Так, в имперский (в значительной части) и советский периоды истории принципы централизации и унификации явно подавляли региональное разнообразие и автономию (а вместе с ними – и региональные горизонтально-сетевые структуры, создающие благоприятные условия для полноценного регионального развития), а формальные учреждения – неформальные общественные институты.

В итоге политических трансформаций 1990-х годов региональная политическая власть приобрела статус «контр-власти», но в силу своего клиентарного характера не могла и не стремилась в полной мере опереться на региональные горизонтально-сетевые структуры, по преимуществу выражая корпоративно-клановые интересы вместо общерегиональных. Стихийная децентрализация 1990-х годов не привела к формированию демократических региональных политий и в конечном итоге закончилась возрождением региональных администраций клиентарного типа.

В то же время без известного баланса  административной централизации и автономии регионов (вкупе с автономией региональных элит), динамического равновесия формальных и неформальных институтов в структуре региональной политической власти и создания полноценных региональных демократических политий такая модель никогда не будет достаточно эффективной, что показал опыт правления Б. Н. Ельцина.

С учетом указанных обстоятельств,  его  преемнику на посту Президента В. В. Путину предстояло решить весьма сложную задачу – укрепить единую вертикаль власти и усилить контроль над региональными органами власти, не подавляя при этом автономии регионов, не вытесняя неформальные региональные институты, но включая их в формируемую властными структурами сеть с сохранением принципа «обратной связи». Именно эта модель была успешно реализована им в течение первого срока своего правления.

Более глубокая трансформация взаимоотношений  Центра и регионов произошла в  результате инициатив Президента РФ В. В. Путина, выдвинутых осенью 2004 года. Президент предложил отменить институт прямых выборов высших должностных лиц региональных администраций, заменив всенародное голосование процедурой, которая применяется при утверждении Председателя федерального правительства.

В результате административно-политических трансформаций рубежа ХХ – ХХ1 веков  возникла специфическая форма управления регионами, именуемая «унитарным федерализмом» и сочетающая в себе элементы деконцентрации и децентрализации (региональные власти формально находятся на децентрализованном статусе, но реально действуют на положении деконцентрированных субъектов).

Тем самым региональная власть превратилась в управляемый объект для центральной  власти, что, до известной степени  нарушает сложившийся баланс начал «единства и разнообразия» в отношении Центра и регионов.

В то же время позитивные изменения  в системе регионального управления, по мнению автора, могут произойти  лишь вследствие разработки и реализации новой стратегии государственного строительства, позволяющей создать более сбалансированную систему отношений Центра и регионов. Для решения вышеназванных задач необходимо выработать объективные критерии реформирования государственного устройства и системы административно-территориального деления.

В параграфе 3.2. «Региональная политическая власть в процессе институциональных трансформаций» автором рассматривается первоначальный период трансформаций: становление институтов региональной власти.

Период конца 1980-х – середины 1990-х годов, насыщенный процессами радикальной трансформации российской политической системы, был ознаменован весьма значительными изменениями характеристик региональных органов государственной власти. Данные изменения – как на уровне нормативно-правового регулирования, так и на уровне практик функционирования этих институтов, – явились следствием общероссийских политических реформ.

Первоначально процесс диверсификации систем региональных органов государственной власти был неразрывно связан со становлением местных Советов как полноценных органов власти. Наряду с этим, уже к концу 1990 года, стал заметным рост независимости исполнительных комитетов, которые к тому времени уже слабо контролировались обкомами КПСС, но еще не перешли под контроль Советов.

Это рождало ситуацию противостояния Советов и исполкомов, препятствуя выстраиванию рациональной и сбалансированной модели отношений ветвей региональной власти. В большинстве краев и областей в этот период продолжалось стихийное перераспределение полномочий, выливавшееся во все новые конфликты между региональными органами власти.

В рамках процесса становления региональных властных институтов в новейшей истории  России можно выделить четыре основных периода.

1. Период формально-институциональной неопределенности и неустойчивости сетевых структур (1990 – 1991), когда, в результате ослабления власти институтов КПСС, одновременно отсутствовали как устойчивый институциональный дизайн (конфликт «исполкомы-Советы»), так и компромисс региональных элит на основе неформальных структур и соглашений.

2. Период конфликта между формально-институциональным устройством и неформальными структурными основаниями власти (1991 – 1993). Если  назначенный губернатор, стремившийся подчинить себе с помощью административного ресурса неформальные властные механизмы, тяготел к моноцентричной клиентеле (на основе жестких вертикальных сетей), то региональные Советы в условиях ограничения их полномочий стремились сохранить автономию и влияние неформально-сетевых структур (сетей клиентарно-плюралистического типа) и с их помощью навязать свою волю исполнительной власти. В итоге конфликт был разрешен в результате событий осени 1993 года путем упразднения системы Советов.

3. Период, когда торжество формально-властных институтов (исполнительной власти) было дополнено усилением влияния губернаторов на неформально-сетевые структуры, вплоть до установления полного контроля над ними (модель моноцентричной клиентелы) со стороны губернаторов, формировавших через уставы модель «президентской республики» и моноцентричной клиентелы (1993 – 1999). Сопротивление было эффективным лишь в регионах, где сложилась реальная модель плюрализма элит и вертикально-сетевые структуры. Здесь сложились более сбалансированные (премьер-президентские) модели разделения властей, подкрепленные неформальными соглашениями элит.

4. Период укрепления единой вертикали исполнительной власти (2000 – 2008 годы), когда неформальные сетевые структуры клиентарного типа, выстроенные губернаторами по согласованию с региональными элитами, были в значительной степени подчинены интересам Центра и использовались в интересах мобилизации региональных элит. Внешнее доминирование формально-властных структур было подкреплено системой неформально-клиентарных сетей и соглашений.

В то же время влияние правовых механизмов на процесс выстраивания моделей институциональной организации региональной власти в исследуемый период было весьма условным. Формально-правовое доминирование губернаторов, являвшееся предпосылкой для становления клиентарных отношений и достигнутое в результате институционально-власт-ных трансформаций 1991–1997 годов не являлось достаточным для стабилизации системы региональной власти, поскольку в условиях слабости легислатур требовался учет интересов, связанного с законодательной властью сегмента региональной элиты, либо навязывание ей своей воли главой исполнительной власти (моноцентричная модель), либо компромисс и соглашение о неформальной опеке со стороны губернатора (полицентричная модель). Вследствие этого, ключевым неформальным институтом, на основе которого строилась деятельность региональной власти и ее взаимодействие с другими акторами региональной политической системы, оставался институт клиентелы (моноцентричного либо полицентричного типа), который играл решающую роль в процессе функционирования институтов региональной власти.

В параграфе 3.3. «Институционализация региональных режимов правления» автором рассматривается процесс складывания региональных режимов правления в период 1990-х годов и влияние на них клиентарных механизмов.

Под региональным режимом правления  автор понимает совокупность приемов, способов и организационных форм (как формально-инсти-туциональных, так и неформальных структур сетевого типа), посредством которых региональная политическая власть осуществляет властно-управ-ленческие функции в рамках региональной политической системы, в процессе взаимодействия с различными ее акторами.

Рассматриваемый с точки зрения своих социальных оснований региональный режим правления представляет собой результат институционализации политической элиты на территории. Институционализация региональных политических режимов (в том числе и в региональном аспекте), таким образом, является результатом определенного политического соглашения между различными сегментами региональной элиты, которое предопределяет характер политического перехода.

При определенных условиях региональная элита способна сделать выбор  в пользу режима клиентарно-моноцентричного  типа и отойти от стандартов демократии, что мы покажем в процессе дальнейшего исследования.

На взгляд автора, региональная клиентела  как основа институционально-властной системы может рассматриваться в качестве специфического неформального института и практики, являвшейся порождением процесса региональных политических трансформаций 1990-х годов, которая породила разрыв между формальным демократическим институционально-властным дизайном и режимной практикой, далекой от демократических стандартов.

Автор исходит из того, что в 1990-е  годы в регионах России реализовалась определенная модель политического перехода, в результате которой складывался тот или иной вариант клиентарных отношений, которые стали «матрицей» для складывания региональных институтов власти и режимов правления.

В тех из регионов, где региональным элитам и лидерам удавалось  заключить политический пакт и создать определенную модель клиентарных отношений (моноцентричную или полицентричную), там быстрее шел процесс формирования системы институтов и складывалась определенная региональная модель разделения властей (президентская, смешанная или парламентская). Там же, где этого не происходило, возникали острые конфликты и политическая борьба между различными сегментами элиты и ветвями власти.

После событий сентября-октября 1993 года и ликвидации исполнительной вертикалью системы региональных и местных Советов моноцентричная клиентела воплотилась в модели президентской  республики с доминированием главы исполнительной власти (президента или губернатора) без сколько-нибудь существенных сдержек и противовесов. Полицентричная клиентела нашла свое воплощение в утвердившейся в ряде субъектов РФ президентско-парламентской (смешанной) модели региональной власти, где исполнительная власть региона оказывалась уравновешена сильным региональным парламентом, представлявшим интересы различных региональных групп региональной элиты.